Quando il Consiglio di Stato diceva che la Bolkestein non era self-executing (e perché quella tesi non è mai stata davvero smentita)
Per anni il dibattito sulle concessioni demaniali marittime è stato raccontato come se la direttiva Bolkestein (2006/123/CE) avesse imposto, sin dalla sua entrata in vigore, l’immediata caducazione delle concessioni in essere e la disapplicazione automatica delle norme nazionali. Ma questa ricostruzione è storicamente e giuridicamente falsa. Nel 2012, il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 6682 della Sezione VI, affermava un principio chiarissimo: la direttiva Bolkestein non ha applicazione diretta e non consente la disapplicazione delle norme interne in assenza di una disciplina nazionale di attuazione. Una posizione che oggi viene liquidata come “superata”, ma che in realtà non è mai stata smentita nei suoi presupposti strutturali. Il punto fermo del 2012: la direttiva non è un regolamento Nella sentenza n. 6682/2012 il Consiglio di Stato afferma che: la direttiva 2006/123/CE non è self-executing; non presenta il carattere di precisione e incondizionatezza necessario per l’applicazione diretta; non può essere utilizzata per disapplicare una norma nazionale vigente, come quella che disponeva le proroghe delle concessioni demaniali. È un’impostazione pienamente coerente con il diritto dell’Unione: le direttive non si applicano come i regolamenti, ma richiedono sempre un atto di recepimento o, quantomeno, una disciplina nazionale che ne renda operativi i contenuti. La svolta del 2016: Promoimpresa e il cambio di paradigma Il quadro cambia nel 2016, con la sentenza della Corte di Giustizia Promoimpresa (cause riunite C-458/14 e C-67/15).La Corte afferma che: le concessioni demaniali marittime possono rientrare nell’ambito della direttiva servizi; l’art. 12 della direttiva impone procedure selettive solo in presenza di scarsità della risorsa; le proroghe automatiche sono incompatibili se e quando tale scarsità sia accertata. Ma attenzione: la Corte non afferma mai che l’art. 12 sia una norma self-executing in senso assoluto.Al contrario, condiziona l’applicazione: alla verifica concreta della scarsità; alla valutazione del contesto territoriale; al rispetto dei principi di proporzionalità e tutela dell’affidamento. Il Consiglio di Stato cambia linea, ma solo in avanti Con le Adunanze Plenarie n. 17 e 18 del 2021, il Consiglio di Stato recepisce l’orientamento della Corte di Giustizia e afferma la necessità di disapplicare le proroghe automatiche. Ma questo non rende illegittima retroattivamente la posizione del 2012. Anzi, un punto resta incontestabile:una direttiva non può diventare self-executing “a posteriori”. Se nel 2012 la Bolkestein non consentiva la disapplicazione delle norme interne, il mutamento giurisprudenziale successivo non può riscrivere il passato, né travolgere rapporti giuridici già consolidati. Il nodo irrisolto: scarsità e automatismo Il vero problema del dibattito attuale è l’automatismo. Si continua a sostenere che: la scarsità della risorsa sarebbe “presunta”; l’art. 12 opererebbe in modo immediato e generalizzato; le concessioni sarebbero illegittime “per definizione”. Ma questa tesi non trova fondamento né nella sentenza Promoimpresa né nella giurisprudenza successiva, che richiede sempre una verifica concreta, caso per caso, territorio per territorio. Ed è proprio qui che riemerge la lezione del 2012: senza presupposti chiari, senza accertamenti, senza norme attuative, la direttiva non può sostituirsi al legislatore nazionale. Una verità scomoda Il Consiglio di Stato del 2012 non negava l’Europa.Ricordava semplicemente un principio…
