Negli ultimi mesi molti Comuni – in particolare in Liguria – stanno avviando con grande rapidità le procedure di gara per il rilascio delle concessioni demaniali marittime, ritenendo ormai definitivamente chiusa la stagione delle proroghe. Questa impostazione viene spesso giustificata richiamando alcune decisioni dei TAR che affermano la cessazione delle concessioni al 31 dicembre 2023 e la conseguente necessità di bandire immediatamente le gare previste dalla direttiva Bolkestein. Tuttavia, una lettura più attenta della giurisprudenza recente mostra che il quadro è molto più articolato di quanto venga spesso rappresentato nel dibattito pubblico. Alcune pronunce del Consiglio di Stato aprono spazi interpretativi che rendono discutibile l’avvio immediato delle gare senza una fase transitoria adeguata, soprattutto in presenza di provvedimenti amministrativi che prevedono proroghe tecniche o regimi temporanei fino al 2027 o al 2028. Il punto centrale è che la giurisprudenza amministrativa, pur censurando le proroghe automatiche generalizzate previste dalla normativa nazionale, non ha affermato che ogni forma di proroga o regime transitorio sia impossibile. Un esempio significativo arriva dalla sentenza n. 2368 del 2025 del Consiglio di Stato, relativa al Comune di Ventotene, in cui l’amministrazione ha disposto una proroga generalizzata delle concessioni fino al 30 settembre 2027, con possibile estensione al 2028 per l’avvio delle procedure comparative. Il Consiglio di Stato ha dichiarato improcedibile l’appello per sopravvenuta carenza di interesse, lasciando pienamente operativa la proroga comunale senza entrare nel merito della legittimità UE. Questo passaggio dimostra che le proroghe motivate a livello locale possono essere strumenti amministrativi legittimi nella fase di transizione verso le gare. Lo stesso orientamento emerge anche da alcune importanti decisioni del 2024 del Consiglio di Stato, in particolare Sezione VII, sentenze n. 4479/2024, n. 4480/2024 e n. 4481/2024, che hanno ribadito l’illegittimità delle proroghe automatiche generalizzate ma hanno chiarito che le amministrazioni possono adottare misure transitorie e proroghe tecniche strettamente funzionali all’organizzazione delle procedure di gara, garantendo continuità economica e servizi turistici. A questo quadro si aggiunge ora un elemento normativo recente: con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del decreto-legge 11 marzo 2026 n. 32, è stato introdotto l’obbligo di predisporre un bando tipo nazionale per l’assegnazione delle concessioni demaniali. Il Ministero delle Infrastrutture dovrà sottoporre alla Conferenza Unificata lo schema di bando tipo entro trenta giorni dall’entrata in vigore del decreto, definendo in modo uniforme criteri di selezione, punteggi, valorizzazione degli investimenti dei concessionari uscenti e riconoscimento degli eventuali indennizzi. Questa novità rende prudente evitare procedure comunali anticipate: bandi emanati prima dello schema nazionale potrebbero essere impugnati per violazione dei principi di uniformità, imparzialità e buon andamento, con rischi concreti di annullamento. Nonostante questo quadro giurisprudenziale e normativo complesso, alcune amministrazioni locali, soprattutto in Liguria hanno o stanno comunque avviando le gare sostenendo che le concessioni sono scadute nel 2023. Tale impostazione si basa sulle recenti pronunce del TAR Liguria sui ricorsi promossi dall’AGCM, con cui il Tribunale ha dichiarato cessati gli effetti delle proroghe comunali in specifici contenziosi, ma queste decisioni non esauriscono il quadro giuridico generale, lasciando aperta la possibilità di misure transitorie…

Sia nell’ordinanza 28959/2025 sia nella più recente 5540/2026, la Cassazione ha ribadito con particolare nettezza il principio che delimita il controllo esercitabile sulle sentenze del Consiglio di Stato. Il ricorso per cassazione è ammissibile solo quando venga denunciata la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, ossia quando il giudice amministrativo: -esercita un potere normativo o legislativo; -invade la sfera propria dell’amministrazione; -oppure altera i confini della giurisdizione attribuitagli dall’ordinamento. Al contrario, la Cassazione ha ribadito che non può essere sindacato il modo in cui il giudice amministrativo interpreta o applica la legge, trattandosi di un profilo che appartiene al merito della funzione giurisdizionale. Questo principio rappresenta la chiave di lettura dell’intero contenzioso che riguarda le plenarie del 2021. Il precedente decisivo: la cassazione della Plenaria 18 Le sentenze del 2023 delle Sezioni Unite hanno già applicato questo criterio alla vicenda delle concessioni balneari. Nel caso della Plenaria 18/2021, la Cassazione ha ritenuto che il Consiglio di Stato avesse superato i limiti della propria funzione giurisdizionale introducendo una disciplina generale del settore. In particolare la Plenaria aveva stabilito che tutte le concessioni demaniali marittime dovessero cessare entro il 31 dicembre 2023, determinando una scadenza uniforme destinata a operare su scala nazionale. Secondo la Cassazione, una simile determinazione non costituisce un semplice esercizio interpretativo ma una scelta di carattere normativo, riservata al legislatore. «La Plenaria 18 ha ecceduto i limiti della giurisdizione non solo fissando un termine generale di scadenza al 31.12.2023, ma soprattutto stabilendo che qualsiasi proroga legislativa successiva sarebbe stata “senza effetto” (tamquam non esset): si tratta di pre‑giudizio su norme non emanate e non impugnabili, in violazione del principio di concretezza della giurisdizione amministrativa e invasione della funzione legislativa.» Il ruolo della Plenaria 17 nel sistema costruito dal Consiglio di Stato La decisione ora impugnata – la Plenaria 17/2021 – rappresenta il passaggio logico precedente rispetto alla sentenza poi cassata. Con questa pronuncia il Consiglio di Stato aveva infatti affermato i principi generali destinati a governare la materia delle concessioni balneari, sostenendo che: -le concessioni demaniali marittime rientrano nell’ambito applicativo della Direttiva 2006/123/CE; -le proroghe automatiche previste dalla normativa nazionale risultano incompatibili con il diritto dell’Unione; -le amministrazioni sono tenute a disapplicare le norme interne contrastanti con tali principi. Questo impianto interpretativo ha costituito il presupposto della successiva determinazione della scadenza generalizzata delle concessioni contenuta nella Plenaria 18. Il contributo delle ordinanze 28959/2025 e 5540/2026 Le due ordinanze più recenti delle Sezioni Unite non intervengono direttamente sulla questione delle plenarie del 2021, ma rafforzano il quadro teorico che aveva già portato alla cassazione della Plenaria 18. In entrambe le decisioni la Cassazione ribadisce infatti che l’eccesso di potere giurisdizionale si configura quando il giudice amministrativo trasforma l’attività interpretativa in un intervento sostanzialmente normativo, introducendo regole generali destinate a disciplinare un intero settore. La Suprema Corte richiama inoltre il principio secondo cui la funzione giurisdizionale deve rimanere distinta da quella legislativa, evitando che il giudice sostituisca al legislatore scelte di politica normativa. Si tratta esattamente del criterio utilizzato nel 2023…