Le Sezioni unite della Cassazione con l’ordinanza del 17.5.2026 n.14568 annullano gli effetti legislativi della sentenza n.17/2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato e confermano la non applicabilità diretta della Bolkestein alle imprese balneari

di Vincenzo De Michele

L’ordinanza n.14568/2026 del 17.5.2026 delle Sezioni unite della Cassazione

1. Con ordinanza del 17 maggio 2026 n.14568 la Cassazione a Sezioni unite ha dichiarato da un lato inammissibile il ricorso n.5010/2024 R.G. per la tardività rispetto all’impugnativa di n.23 concessionari balneari di Rimini che non facevano parte del parte del processo davanti al Giudice amministrativo e quindi non avevano titolo ad impugnare la decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n.17/2021, dall’altro ne ha depotenziato completamente gli effetti affermando al punto 4 che «le ragioni che sono addotte a sua giustificazione non sono relative alla diretta incidenza della sentenza gravata sulla posizione giuridica delle parti istanti, ma nel pregiudizio (di mero fatto), derivante e dalla capacità persuasiva dei principi affermati dall’Adunanza Plenaria che sarebbero in grado di orientare le decisioni dei giudici amministrativi successivamente aditi per la risoluzione di questioni analoghe a quelle decise dal Consiglio di Stato, trascurando tuttavia di considerare che il vincolo del precedente giudiziale è solo in via di fatto, ma non preclude la possibilità che in un diverso giudizio possa essere sottoposto a rimeditazione e che quindi il giudice successivamente adito possa discostarsene».
2. Inoltre, con l’ ordinanza del 17 maggio 2026 n.14568 la Cassazione a Sezioni unite ha anche chiarito la inapplicabilità nel nostro ordinamento della direttiva Bolkestein come direttiva autoesecutiva, così precisando al punto 7: «ai fini della ammissibilità della denuncia del difetto di giurisdizione per eccesso di potere giurisdizionale, da queste Sezioni Unite che nella recente pronuncia n. 28959/2025, hanno ritenuto inammissibile il ricorso per cassazione per eccesso di potere giurisdizionale avverso la sentenza con cui il Consiglio di Stato aveva disapplicato una disposizione di legge interna per contrasto con una norma dell’Unione Europea contenuta in una direttiva non immediatamente esecutiva, dal momento che con esso si deduce un error in iudicando asseritamente consistente nell’erronea interpretazione della portata della direttiva europea nell’ordinamento nazionale e, dunque, afferente all’attività ermeneutica che costituisce il proprium della funzione giurisdizionale (in applicazione di tale principio, la Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso con cui era stato dedotto che, nel disapplicare le disposizioni della normativa interna in tema di proroghe ex lege delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, il Consiglio di Stato era incorso in eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al potere legislativo, non avendo tenuto conto del carattere non auto-esecutivo della direttiva 2006/123/CE).».

Il giudizio “unico” in Cassazione contro la sentenza n.17/2021 della Plenaria

3. Sta di fatto che 23 piccole società concessionarie balneari del Comune di Rimini con atto notificato in data 29.2.2024 ed iscritto a ruolo in data 2.3.2024 con il n.5010/2024 R.G.Cass. hanno proposto ricorso per cassazione davanti alle Sezioni unite della Suprema Corte di Cassazione, ai sensi degli artt.111 commi 7 e 8 Cost., per l’annullamento senza rinvio anche della sentenza n.17/2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nei confronti del Governo italiano, dell’AGCM e del Comune di Rimini come parti controinteressate. L’AGCM e il Comune di Rimini sono rimasti intimati.
4. Le Società ricorrenti sono tutte titolari di concessioni demaniali marittime sul territorio di competenza del Comune di Rimini, assegnate sin da epoca antecedente al 28 dicembre 2009, data di entrata in vigore della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno (c.d. Direttiva Bolkestein), come previsto dall’art.44 della stessa Direttiva.
5. L’art.1 commi 682-683 della legge n.145/2018 prevede una proroga delle concessioni demaniali marittime in vigore fino al 31 dicembre 2033 e il Comune di Rimini con atti ricognitivi del Dirigente del Dipartimento Città dinamica e attrattiva del gennaio/febbraio 2021 ha disposto l’estensione delle concessioni demaniali marittime di cui sono titolari tutti i ricorrenti fino al 31 dicembre 2033.
6. In particolare, con il primo motivo di gravame, le società ricorrenti lamentano la violazione dell’art.111 commi 7 e 8 della Costituzione per eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzione riservata al legislatore e alla pubblica amministrazione con diniego assoluto di giustizia e stravolgimento del giusto processo amministrativo, in relazione agli artt. 3, 24 comma 1, 41 commi 1 e 3, 42 commi 1 e 3, 70, 73 comma 3, 97 comma 2, 103 comma 1, 111 commi 1 e 2, 113 commi 1 e 2, 134 e 136 comma 1 della Costituzione nonché agli artt.36 comma 1 42 commi 2 e 4 del codice della navigazione, all’art.56 comma 1 lettera e) del d.lgs. n.36/2023, agli artt.3 comma 1 e 4 comma 4-bis della legge n.118/2022 e dell’art.10-quater comma 3 del d.l. n.198/2022 (convertito con modificazione dalla legge n.14/2023), nonché agli artt.34 comma 2 e 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm., e agli artt.10 e 11 disposizioni sulla legge in generale.
7. Senza alcuna ombra di dubbio e dichiaratamente, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza impugnata n.17/2021 si è sostituita al legislatore, al Governo, alle pubbliche amministrazioni territoriali, alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia dell’Unione, ma anche alla giurisdizione ordinaria, andando sostanzialmente a dichiarare illegittime tutte le norme di legge nazionale anche successive all’adozione della decisione gravata che garantiscono la continuità prima al 31.12.2033 e ora a tempo indeterminato dell’utilizzazione del demanio marittimo legittimamente assegnato alle concessioni balneari in corso alla data di entrata in vigore dell’art.1 comma 682 della legge n.145/2018, sotto due profili: a) da un lato costruendo una nuova disciplina del settore in deroga al codice della navigazione con la previsione di procedure di gara al di fuori dal campo di applicazione del codice dei contratti pubblici e fissando i criteri generali di determinazione dell’indennizzo spettante ai concessionari uscenti; b) dall’altro imponendo al Governo e a tutte le pubbliche amministrazioni, compreso il Comune di Rimini sul cui territorio demaniale insistono le concessioni balneari dei ricorrenti, e a tutti gli operatori economici del settore, compresi i concessionari demaniali marittimi ricorrenti, le nuove regole create dalla giurisdizione amministrativa nel suo massimo consesso, tra cui la cessazione della durata delle concessioni demaniali marittime al 31 dicembre 2023 in luogo della durata prevista dalla legge al 31 dicembre 2033, così come assentita e riconosciuta originariamente da tutti i Comuni concedenti, compreso il Comune di Rimini, prima dell’intervento della sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.
8. Infatti, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la impugnata sentenza n. 17/2021 del 9 novembre 2021, intervenuta incidentalmente nel giudizio n.311/2021 R.G. CGARS, ha estromesso dal giudizio tutti gli interventori, avendo dichiarato inammissibili i loro interventi spiegati sia nel giudizio di primo grado sia nella fase dinanzi a sè, ed ha così risposto ai quesiti posti dal Presidente del Consiglio di Stato con il decreto n.160/21: «1. Le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – compresa la moratoria introdotta in correlazione con l’emergenza epidemiologica da Covid-19 dal D.L. n. 34 del 2020, art. 182, comma 2, convertito in L. n. 77 del 2020 – sono in contrasto con il diritto Eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE (cd. Bolkestein). Tali norme, pertanto, non devono essere applicate nè dai giudici nè dalla pubblica amministrazione. 2. Ancorchè siano intervenuti atti di proroga rilasciati dalla P.A. (e anche nei casi in cui tali atti siano stati rilasciati in seguito a un giudicato favorevole o abbiamo comunque formato oggetto di un giudicato favorevole) deve escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo agli attuali concessionari. Non vengono al riguardo in rilievo i poteri di autotutela decisoria della P.A. in quanto l’effetto di cui si discute è direttamente disposto dalla legge, che ha nella sostanza legificato i provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata. La non applicazione della legge implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla P.A. o l’esistenza di un giudicato. Venendo in rilievo un rapporto di durata, infatti, anche il giudicato è comunque esposto all’incidenza delle sopravvenienze e non attribuisce un diritto alla continuazione del rapporto. 3. Al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei tempi tecnici perchè le amministrazioni predispongano le procedura di gara richieste e, altresì, nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione Europea, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perchè in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E.».
9. Identici principi sono stati enunciati dalla sentenza “gemella” contestuale n.18/2021 del 9.11.2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, annullata dalla Cassazione a Sezioni unite con la sentenza n.32559/2023, confermata nei principi dalla ordinanza n.28959/2025.

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L’ordinanza n.28959/2025 della Cassazione a Sezioni unite

10. Infatti, la Suprema Corte di Cassazione a Sezioni unite con la citata ordinanza del 2 novembre 2025 n.28959, sulla impugnativa di sentenza del Consiglio di Stato ai sensi dell’art.111 comma 8 Cost. per eccesso di potere giurisdizionale, inerente la questione della proroga delle concessioni demaniali marittime e l’applicazione dei principi delle sentenze nn.17 e 18 del 2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, ha precisato che «l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore, denunziabile con il ricorso per cassazione ai sensi dell’art. 111, ottavo comma, Cost., è configurabile soltanto nel caso in cui il giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata, in tal modo esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete» (in precedenza, Cassazione, Sezioni Unite, ordinanza 27.9.2023, n. 27433; sentenza 14.2.2023, n. 4591), come è avvenuto proprio nel caso della sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n.17/2021.
11. L’ordinanza n.28959/2025 delle Sezioni unite si muove nel solco tracciato dalla Corte costituzionale con la sentenza n.6/2018, secondo cui al punto 15. della motivazione «L’«eccesso di potere giudiziario», denunziabile con il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, come è sempre stato inteso, sia prima che dopo l’avvento della Costituzione, va riferito, dunque, alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, e cioè quando il Consiglio di Stato o la Corte dei conti affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all’amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); nonché a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici.».
12. Nel caso di specie si erano realizzate tutte e tre le ipotesi di eccesso di potere giudiziario delineate dal Giudice delle leggi nella sentenza n.6/2018 e, quindi, non pareva vi fossero dubbi sull’ammissibilità del ricorso straordinario ex art.111 comma 8 Cost. per la gravità dello sconfinamento del potere legislativo e di quello esecutivo commesso dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, che tende, da un lato, ad impedire in via assoluta ogni diversa cognizione giurisdizionale in subiecta materia e, dall’altro, ad affermare la giurisdizione del giudice amministrativo su materia che è attribuita alla giurisdizione ordinaria ed è regolamentata da rapporti concessori iure privatorum sulla base di norme di legge ordinaria coerenti, peraltro, con la Costituzione e compatibili con il diritto dell’Unione o, addirittura, estranee al campo di applicazione del diritto comunitario.
13. Viceversa, sempre per la Suprema Corte di Cassazione a Sezioni unite con la ordinanza del 2 novembre 2025 n.28959, «l’ordinamento nazionale contempla, per reagire ad una lesione del principio di effettività della tutela, conseguente ad una decisione del Giudice amministrativo assunta in pregiudizio di situazioni giuridiche soggettive protette dal diritto dell’Unione, altri strumenti di tutela, attivabili a fronte di una violazione del diritto comunitario che sia grave e manifesta».
14. La Corte di Cassazione a Sezioni unite con la citata ordinanza del 2 novembre 2025 n.28959 ha così dettato le coordinate per risolvere la situazione di doppia violazione della legislazione statale e del diritto dell’Unione europea, come interpretato dalla Corte di giustizia, determinato dalle sentenze della Plenaria del 2021, ispirandosi a quanto precisato dalla Corte Ue con la sentenza Randstad Italia della Grande Sezione della Corte Ue del 21 dicembre 2021 nella causa C-497/20 ai punti 78-80 e, si ribadisce, nei limiti di intervento ex art.111 comma 8 Cost. tracciati dalla sentenza n.6/2018 della Corte Costituzionale.
15. Né il Governo né le due Camere, gli unici organi costituzionali legittimati a farlo (cfr. Corte costituzionale, ordinanza del 17 giugno 2022 n.154), hanno presentato davanti al Giudice delle leggi ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti delle due sentenze nn.17 e 18 del 2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.

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L’annullamento della sentenza n.18/2021 della Plenaria e l’iniziale rifiuto del Consiglio di Stato di rivedere i principi legislativi delle sentenze gemelle del 2021

16. Il Consiglio di Stato e, in particolare, la VII Sezione di Palazzo Spada si è rifiutato di adeguarsi alle indicazioni enunciate dalla Corte di Cassazione a Sezioni unite con la sentenza n.32559/2023 di celebrare il nuovo processo davanti all’Adunanza plenaria dopo la cassazione della sentenza n.18/2021 della Plenaria e la conseguente cassazione della sentenza n.4072/2022 della VII Sezione del Consiglio di Stato con l’ordinanza delle Sezioni unite n.786/2024 e di fissare nuovi principi di diritto vincolati ai motivi di ricorso presentati da SIB, ASSOMAT e Regione Abruzzo che sono stati assorbiti dalla sentenza n.32559/2023 delle Sezioni unite, «anche alla luce delle sopravvenienze legislative, avendo il Parlamento e il Governo esercitato, successivamente alla sentenza impugnata, i poteri normativi loro spettanti.».
17. Infatti, riassunto il giudizio davanti alla VII Sezione del Consiglio di Stato dopo le due pronunce annullatorie della Cassazione, con l’atto depositato il 2 marzo 2024 uno dei 23 concessionari ricorrenti nel giudizio n.5010/2024 RG contro la Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n.17/2021 è intervenuto ad opponendum rispetto all’appello del Comune di Lecce, proponendo quesiti pregiudiziali alla Corte di giustizia Ue ex art.267 paragrafo 3 TFUE.
18. All’esito dell’udienza pubblica del 7 maggio 2024 il Consiglio di Stato – VII Sezione con la sentenza del 20 maggio 2024 n.4479 si è rifiutato di rimettere la questione all’Adunanza plenaria o di sollevare la pregiudiziale Ue richiesta come Giudice di ultima istanza e ha deciso la controversia accogliendo il ricorso in appello del Comune di Lecce e riformando la sentenza del TAR Lecce, ribadendo integralmente i principi “legislativi” enunciati dalla sentenza n.17 del 2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, così sostituendosi integralmente alla annullata sentenza n.18/2021 della Plenaria anche nell’ammettere l’efficacia legislativa dei precetti giudiziari nei confronti di tutti gli altri soggetti intervenuti nel giudizio solo in sede di riassunzione.
19. All’uopo va precisato che pende davanti alla Suprema Corte di Cassazione a Sezioni unite giudizio n.425/2025 R.G., proposto con ricorso ai sensi dell’art.111 comma 8 Cost., con cui la citata Società ricorrente anche nel giudizio n.5010/2024 RG ha chiesto l’annullamento della sentenza n.4479/2024 del Consiglio di Stato – VII Sezione. Nessuna delle parti principali del giudizio davanti al Consiglio di Stato definito dalla sentenza n.4479/2024 della VII Sezione si è costituita nel giudizio n.425/2025 RG Cass. davanti alle Sezioni unite della Corte di legittimità.

Il regolamento di giurisdizione pendente davanti alle Sezioni unite sulla giurisdizione

20. Inoltre, nel giudizio n.767/2024 R.G. davanti al TAR Bologna proposto dall’AGCM ai sensi dell’art.21-bis della legge n.287/1990 nei confronti del Comune di Cervia per l’annullamento della delibera giuntale di proroga al 31.12.2024 della durata delle concessioni balneari, una società che gestisce uno stabilimento balneare nel Comune di Cervia ha proposto regolamento di giurisdizione con ricorso n.13853/2025 r.g.Cass. notificato in data 10.6.2025, attualmente pendente, in cui nessuna delle parti intimate si è costituita, neanche l’AGCM.
21. Nel giudizio per regolamento di giurisdizione n.13853/2025 RG. Cass. è stato illustrato e documentato il persistere dell’efficacia “legislativa” dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n.17/2021.
22. Il TAR Bologna – II Sezione con la sentenza dell’11 luglio 2025 n.847 ha deciso il giudizio n.767/2024 R.G., promosso dall’AGCM nei confronti del Comune di Cervia, da un lato rigettando come manifestamente infondata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo proposta dalla controinteressata DAMS snc nel ricorso per regolamento di giurisdizione n.13853/2025 r.g.Cass., e ritenendo pertanto che non vi fossero le condizioni per la sospensione del giudizio di primo grado ex art.367 c.p.c., dall’altro dichiarando inammissibile il ricorso AGCM per difetto di jus postulandi, essendo stata difesa l’Autorità da un avvocato del libero foro e non con il patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato.
23. Con ricorso iscritto a ruolo con il n.8704/2025 RG Cons. l’AGCM ha impugnato la sentenza n.847/2025 del TAR Bologna, sulla base di quattro motivi, con istanza cautelare e proposizione di domanda pregiudiziale di rinvio alla Corte di giustizia dell’Unione, ai sensi dell’art.267 TFUE come Giudice di ultima istanza.
24. Con memoria del 19.12.2025 si è costituita nel giudizio n.8704/2025 RG Cons. davanti al Consiglio di Stato – VII Sezione l’appellata/controinteressata concessionaria di Cervia, per chiedere in via principale la conferma della sentenza n.847/2025 del TAR Bologna impugnata dall’AGCM e il rigetto dell’avverso gravame, per difetto di jus postulandi e inammissibilità del ricorso introduttivo, in subordine la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario e riforma della sentenza n.847/2025 del TAR Bologna, evidenziando la pendenza del regolamento di giurisdizione e dei due ricorsi per cassazione contro le sentenze del 9.11.2021 nn.17 e (ex) 18 dell’Adunanza plenxaria del Consiglio di Stato n.5010/2024 e n.425/2025, depositati nel fascicolo telematico PAT del giudizio n.8704/2025 RG Cons.
25. Nel giudizio n.8704/2025 RG Cons. l’appellata/controinteressata concessionaria di Cervia ha anche aderito all’istanza di rinvio pregiudiziale dell’AGCM, proponendo a sua volta al Consiglio di Stato – VII Sezione, quale Giudice di ultima istanza ex art.267 paragrafo 3 TFUE, le stesse istanze pregiudiziali Ue sollevate dal Giudice di pace di Rimini con l’ordinanza del 28.7.2025 nella causa C-574/25 “Balneari Rimini II”.

L’AGCM continua a comportarsi come legislatore disapplicando norme di legge

26. Nelle more del giudizio n.8704/2025 RG Cons. pendente davanti al Consiglio di Stato, con comunicazione del 5 febbraio 2026, indirizzata alla Conferenza unificata Stato-Regioni e all’ANCI, l’Antitrust ha confermato la propria posizione normopeieutica di ritenere illegittime le proroghe legislative di durata delle concessioni balneari, compresa quella fino al 30 settembre 2027 disposta dall’art.1 d.l. n.131/2024, convertito dalla legge n.166/2024.
27. Nella comunicazione del 5 febbraio 2026 non vi è da parte dell’AGCM nessun richiamo al giudizio n.5010/2024 RG Cass. davanti a codesta Ecc.ma Suprema Corte a Sezioni unite per l’annullamento della sentenza n.17/2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato né all’ordinanza n.28959/2025 delle Sezioni unite sul caso Randstad Italia né alle sentenze del Consiglio di Stato che ne attestano in subiecta materia la revisione integrale della giurisprudenza su posizioni interpretative compatibili con il ruolo esclusivo di giudice amministrativo di ultima istanza e non di legislatore oltre la Costituzione e fuori dalla Carta fondamentale dell’ordinamento nazionale, come, in particolare, la sentenza n.8266/2025 (v. anche sentenze n.809/2026 e 1324/2026).
28. L’AGCM incredibilmente afferma nella comunicazione del 5 febbraio 2026 che l’offerta economica per gare pubbliche, che secondo lo stesso Consiglio di Stato con la sentenza n.8266/2025 sono vietate per l’assegnazione delle concessioni balneari che rientrano nella disciplina esclusiva del codice della navigazione, possa privilegiare nella selezione dell’offerta più vantaggiosa la illecita previsione di una maggiorazione del canone stabilito per legge in favore esclusivo dello Stato proprietario del demanio marittimo, da versare in favore del Comune concedente.
29. All’uopo, nella nota 21 della comunicazione del 5 febbraio 2026 l’AGCM precisa che la scelta viene da lontano, era stata già sollecitata con le “Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza Anno 2021” pubblicate dall’AGCM il 22 marzo 2021 nel Bollettino n. 13/2021 e avrebbe trovato poi accoglimento, dopo le sentenze della Plenaria, nella modifica del DDL concorrenza 2021 all’esito del Consiglio dei Ministri del 15 febbraio 2022: «Vale la pena ricordare che l’Autorità ha avuto occasione di segnalare come la ridotta misura dei canoni determinati secondo i criteri previsti dal d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, sia causa anche di un evidente danno per le finanze pubbliche. Al riguardo cfr. AS1730 – Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza Anno 2021, in Bollettino n. 13/2021. In tale segnalazione l’Autorità auspicava una modifica legislativa che consentisse alle amministrazioni concedenti di sfruttare appieno il reale valore del bene demaniale oggetto di concessione. In quest’ottica, l’Autorità riteneva opportuno che anche la misura dei canoni concessori formasse oggetto della procedura competitiva per la selezione dei concessionari, in modo tale che, all’esito, essa possa riflettere il reale valore economico e turistico del bene oggetto di affidamento.».
30. In effetti, con grande lungimiranza, l’AGCM in data 22 marzo 2021 con la comunicazione “Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza Anno 2021”, pubblicata sulBollettino n. 13/2021, aveva già indicato la strada, giurisprudenziale prima e legislativa poi, per stravolgere la disciplina di rango primario normativo della assegnazione e rinnovo delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e nel contempo determinare una devastante opera di demolizione dell’unità della giurisdizione e del suo regolare funzionamento.
31. Questo comportamento non conforme ai principi costituzionali dell’AGCM è stato supportato dal Consiglio di Stato – VII Sezione che, dapprima con la sentenza n.75/2026 e poi con la sentenza n.2223/2026, ha inteso salvaguardare il potere di azionare ricorsi ex art.21-bis della legge n.287/1990 senza il patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato.
32. In particolare, nel giudizio n.8704/2025 RG Cons. con la sentenza n.2223/2026 del 17.3.2026 il Consiglio di Stato – VII Sezione, senza delibare preliminarmente né la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte Ue né l’eccezione di difetto di giurisdizione in pendenza, peraltro, del regolamento di giurisdizione proposto nella stessa causa in primo grado, ha riformato la sentenza n.847/2025 del TAR Bologna rinviando la causa allo stesso Giudice amministrativo di 1° grado, ritenendo ammissibile che l’AGCM si avvalga del patrocinio di avvocati del libero foro anche nei ricorsi ex art.21-bis della legge n.287/1990.
33. Anche la sentenza n.2223/2026 del Consiglio di Stato – VII Sezione è stata impugnata davanti alla Suprema Corte di Cassazione a Sezioni unite dal concessionario balneare di Cervia con ricorso n.9780/2026 RG Cass., ai sensi dell’art.111 comma 8 Cost. per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

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La legislazione applicabile alle concessioni balneari iniziate prima del 28.12.2009

34. La durata del rapporto concessorio di beni demaniali marittimi per finalità turistico-ricreative è regolata da specifiche disposizioni di legge ordinaria, di cui si rappresenta l’attuale regolamentazione.
35. L’art.01 del d.l. 400/1993 fu premesso all’art.1 del d.l. 400/1993 con l’allegato alla legge di conversione n.494/1993, con la seguente formulazione in vigore dal 5.12.1993 e fino al 16.1.2012: «Art. 01. – 1. La concessione dei beni demaniali marittimi può essere rilasciata, oltre che per servizi pubblici e per servizi e attività portuali e produttive, per l’esercizio delle seguenti attività: a) gestione di stabilimenti balneari; b) esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio; c) noleggio di imbarcazioni e natanti in genere; d) gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive; e) esercizi commerciali; f) servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo, compatibilmente con le esigenze di utilizzazione di cui alle precedenti categorie di utilizzazione. 2. Le concessioni di cui al comma 1, indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attività, hanno durata di quattro anni; possono comunque avere durata differente su richiesta motivata degli interessati.».
36. L’art.36 del codice della navigazione così attualmente dispone nel testo in vigore dal 15.9.1954: «Art. 36. (Concessione di beni demaniali). L’amministrazione marittima, compatibilmente con le esigenze del pubblico uso, può concedere l’occupazione e l’uso, anche esclusivo, di beni demaniali e di zone di mare territoriale per un determinato periodo di tempo. Le concessioni di durata superiore a quindici anni sono di competenza del Ministro per la marina mercantile. Le concessioni di durata superiore a quattro, ma non a quindici anni, e quelle di durata non superiore al quadriennio che importino impianti di difficile sgombero sono di competenza del direttore marittimo. Le concessioni di durata non superiore al quadriennio, quando non importino impianti di difficile sgombero, sono di competenza del capo di compartimento marittimo».
37. L’art.37 del codice della navigazione così disponeva nel testo in vigore dal 5.12.1993 al 27.2.2010, quando venne abrogato dall’art.1 comma 18 del d.l. n.194/2009 (convertito con modificazioni dalla legge n.25/2010) soltanto il secondo periodo del secondo comma con il diritto di insistenza in favore del concessionario uscente alla scadenza del titolo in sede di rinnovo rispetto alle nuove istanze: «Art. 37. (Concorso di più domande di concessione). 1. Nel caso di più domande di concessione, è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell’amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico. Al fine della tutela dell’ambiente costiero, per il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime per attività turistico- ricreative è data preferenza alle richieste che importino attrezzature non fisse e completamente amovibili. È altresì data preferenza alle precedenti concessioni, già rilasciate, in sede di rinnovo rispetto alle nuove istanze. Qualora non ricorrano le ragioni di preferenza di cui ai precedenti commi, si procede a licitazione privata».
38. Quindi, quando è intervenuto con l’art.10 comma 1 della legge 88/2001 e la reiterazione automatica di sei anni in sei anni a tempo indeterminato, salvo l’ipotesi della revoca di cui all’art.42 comma 2 cod.nav. («Le concessioni di durata superiore al  quadriennio o che comunque importino impianti di difficile sgombero sono revocabili per specifici motivi inerenti al pubblico uso del mare o per altre ragioni di pubblico interesse, a giudizio discrezionale dell’amministrazione marittima»), il legislatore ordinario nel vigore della Costituzione aveva già “stabilizzato” a tempo indeterminato con decorrenza dal 5 dicembre 1993 fino al 17 aprile 2001 le concessioni balneari, sottoposte alla durata di quattro anni, puntualmente rinnovate con pari durata operando, ai sensi degli artt.36 e 37 cod.nav., il diritto di insistenza in favore del concessionario “uscente” alla scadenza quadriennale del titolo in sede di rinnovo rispetto alle nuove istanze.
39. Tuttavia, la vigenza dell’art.49 cod.nav. e la necessità di evitare le pastoie burocratiche dell’applicazione degli artt.36 e 37 cod.nav. ad ogni scadenza quadriennale della concessione, con il rischio di dover comunque avviare d’ufficio prima della scadenza la verifica di eventuali opere stabili da incamerare e da trasformare in pertinenze demaniali con conseguente aumento dei canoni nonostante la continuità della concessione a tempo indefinito fosse assicurata dal diritto di insistenza, il Parlamento ha approvato l’art.10 comma 1 della legge n.88/2001 che, appunto, sostituendo l’art.01 comma 2 del d.l. n.400/1993, ha introdotto con il rinnovo automatico di sei anni in sei anni una stabilizzazione a tempo indeterminato della durata del titolo concessorio e uno stimolo agli investimenti delle imprese balneari/marittime, rendendo superfluo sia, da un lato, il diritto di insistenza in mancanza della necessità di una nuova procedura di assegnazione alla scadenza del titolo, sia, dall’altro, il ricorso alla procedura di incameramento di cui all’art.49 cod.nav., svuotandone il contenuto precettivo per il venir meno della cessazione temporale della concessione.
40. Contestualmente, l’art.10 comma 2 della legge 88/2001 ha modificato così l’art.45-bis cod.nav., sopprimendo le parole “, in casi eccezionali e per periodi determinati”, e consentendo anche l’affidamento stabile ad altri soggetti delle attività in concessione, sempre in un’ottica di favorire gli investimenti nel settore: «Art. 45-bis (Affidamento ad altri soggetti delle attività oggetto della concessione). – Il concessionario previa autorizzazione dell’autorità competente, può affidare ad altri soggetti la gestione delle attività oggetto della concessione. Previa autorizzazione dell’autorità competente, può essere altresì affidata ad altri soggetti la gestione di attività secondarie nell’ambito della concessione.»
41. La legislazione ordinaria statale ha disciplinato con il codice della navigazione e con la legislazione speciale (d.l. 400/1993) le concessioni demaniali marittime come concessioni di beni demaniali e non di lavori o di servizi; quindi, le concessioni balneari non sono mai state regolamentate come appalti pubblici di lavori o di servizi e sono espressamente escluse dalla previgente e dall’attuale disciplina del codice dei contratti pubblici.
42. In particolare, il d.lgs. 18 aprile 2016 n.50 (codice dei contratti pubblici) ha recepito le direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25 e, coerentemente, all’art.17 comma 1 lettera a) ha escluso l’applicazione delle disposizioni del codice dei contratti pubblici «agli appalti e alle concessioni di servizi: a) aventi ad oggetto l’acquisto o la locazione, quali che siano le relative modalità finanziarie, di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili o riguardanti diritti su tali beni», ripetendo le analoghe previsioni dell’art. 19 del d.lgs. n.163/2006 e dell’art.5 comma 2 lettera a) del d.lgs. n.157/1995. L’art.56 comma 1 lettera e) del d.lgs. 31 marzo 2023 n.36 (nuovo codice dei contratti pubblici) a decorrere dal 1° luglio 2023, con l’abrogazione del d.lgs. n.50/2016, ha sostituito con identica formulazione l’art.17 comma 1 lettera a) del codice dei contratti pubblici, elevando, sempre con decorrenza dal 1.7.2023, all’art.14 comma 1 lettera a) del nuovo decreto fino a euro 5.382.000 la soglia di rilevanza europea degli appalti pubblici di lavori e per le concessioni.
43. Sollecitata dall’AGCM con la segnalazione del 20 ottobre 2008, la Commissione Ue ha attivato con la lettera di messa in mora del 9 febbraio 2009 la procedura di infrazione n. 2008/4908 sulla durata delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, pur essendo l’Istituzione europea ben consapevole che la procedura di infrazione non avrebbe potuto trovare giustificazione nella direttiva Bolkestein, non essendo scaduto, quando la procedura di infrazione ha avuto inizio, il termine per il recepimento del 28.12.2009.
44. Con una prontezza mai riscontrata nella storia dei rapporti tra lo Stato italiano e la Commissione europea per quanto riguarda l’attuazione degli obblighi comunitari in caso di attivazione delle procedure di infrazione addirittura ancora nella fase della messa in mora, il Governo non solo ha abrogato il diritto di insistenza con l’art.1 comma 10 del d.l. n.194/2009, ma nella stessa decretazione d’urgenza con l’art.1 comma 18 del d.l. 30 dicembre 2009 n.194 con decorrenza dal 30 dicembre 2009 ha prorogato la durata delle concessioni balneari in corso al 31.12.2012, con la seguente originaria formulazione: «Ferma restando la disciplina relativa all’attribuzione di beni a regioni ed enti locali in base alla legge 5 maggio 2009, n. 42, nonché alle rispettive norme di attuazione, nelle more del procedimento di revisione del quadro normativo in materia di rilascio delle concessioni di beni demaniali marittimi con finalità turistico‑ricreative, da realizzarsi, quanto ai criteri e alle modalità di affidamento di tali concessioni, sulla base di intesa in sede di Conferenza Stato-regioni ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, che è conclusa nel rispetto dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento, di garanzia dell’esercizio, dello sviluppo, della valorizzazione delle attività imprenditoriali e di tutela degli investimenti, nonché in funzione del superamento del diritto di insistenza di cui all’articolo 37, secondo comma, secondo periodo, del codice della navigazione, che è soppresso dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il termine di durata delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto e in scadenza entro il 31 dicembre 2012 è prorogato fino a tale data.».
45. Dopo un acceso dibattito parlamentare sulla opportunità di intervenire sulla materia sulla base di una semplice lettera di messa in mora della Commissione europea, il Parlamento in sede di conversione del d.l. n.194/2009 ha confermato l’abrogazione del diritto di insistenza di cui all’art.37 comma 2 c.n. e ha esteso la durata delle concessioni balneari in corso alla data di entrata in vigore del decreto (30 dicembre 2009) fino al 31.12.2015, ma ha reso ineffettiva la proroga facendo salve le disposizioni di cui all’art.03 comma 4-bis d.l. n.400/1993, con la seguente formulazione dell’art.1 comma 18 d.l. n.194/2009 rimasta in vigore fino al 16 gennaio 2012: «Ferma restando la disciplina relativa all’attribuzione di beni a regioni ed enti locali in base alla legge 5 maggio 2009, n. 42, nonché alle rispettive norme di attuazione, nelle more del procedimento di revisione del quadro normativo in materia di rilascio delle concessioni di beni demaniali marittimi con finalità turistico‑ricreative, da realizzarsi, quanto ai criteri e alle modalità di affidamento di tali concessioni, sulla base di intesa in sede di Conferenza Stato-regioni ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, che è conclusa nel rispetto dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento, di garanzia dell’esercizio, dello sviluppo, della valorizzazione delle attività imprenditoriali e di tutela degli investimenti, nonché in funzione del superamento del diritto di insistenza di cui all’articolo 37, secondo comma, secondo periodo, del codice della navigazione, il termine di durata delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto e in scadenza entro il 31 dicembre 2015 è prorogato fino a tale data, fatte salve le disposizioni di cui all’articolo 03, comma 4-bis, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494. All’articolo 37, secondo comma, del codice della navigazione, il secondo periodo è soppresso».
46. Nella sua voluta ambiguità il legislatore nazionale della legge n.25/2010 aveva salvaguardato gli effetti della proroga automatica sessennale a tempo indeterminato per le concessioni balneari iniziate prima del 28.12.2009 di cui all’art. 01 comma 2 del d.l. n.400/1993 prima della sua abrogazione con decorrenza dal 17 gennaio 2012, in quanto ha richiamato, appunto facendone salve le disposizioni, l’art.03 comma 4 bis del d.l. n.400/1993, che così dispone(va) fino al 16 gennaio 2012, intervenendo originariamente (dal 1.1.2006 al 16.1.2012) soltanto sulle nuove concessioni: «4-bis. Ferme restando le disposizioni di cui all’articolo 01, comma 2, le concessioni di cui al presente articolo possono avere durata superiore a sei anni e comunque non superiore a venti anni in ragione dell’entità e della rilevanza economica delle opere da realizzare e sulla base dei piani di utilizzazione delle aree del demanio marittimo predisposti dalle regioni».
47. In buona sostanza, alla luce del combinato disposto dell’art.1 comma 18 del d.l. n.194/2009, dell’art.03 comma 4-bis del d.l. n.400/1993 nel testo in vigore fino al 16.1.2012 [prima della modifica della disposizione con l’art.11 comma 1 lettera c) della legge n.217/2011] e dell’art.01 comma 2 del d.l. n.400/1993 nel testo in vigore fino al 16.1.2012 [fino alla abrogazione della disposizione con l’art.11 comma 1 lettera a) della legge n.217/2011], la durata delle concessioni balneari nella situazione giuridica delle imprese intervenute nel presente giudizio con titoli di legittima occupazione dell’arenile assegnati prima del 28 dicembre 2009, e comunque con decorrenza dal 18 aprile 2001 fino al 16 gennaio 2012, era ancora a tempo indeterminato e non fino al 31.12.2015, termine poi prorogato fino al 31.12.2020 con l’art.34-duodecies comma 1 del d.l. n.179/2012 (convertito con modificazioni dalla legge n.221/2012).
48. Tuttavia, il Parlamento del Governo Monti con l’art.11 comma 1 lettera a) della legge n.217/2011, con decorrenza dal 17 gennaio 2012, ha abrogato l’art.01 comma 2 d.l. n.400/1993, ma non ha abrogato l’art.10 comma 1 della legge n.88/2001, che ha introdotto la nuova disposizione del rinnovo automatico di sei anni in anni delle concessioni demaniali marittime, per cui la durata indeterminata dei rapporti concessori instaurati nel periodo dal 18 aprile 2001 e fino al 16 gennaio 2012 con l’art.10 comma 1 della legge 88/2001 rimane sicuramente un dato normativo vigente.
49. Pertanto, soltanto con decorrenza dal 17 gennaio 2012 il nuovo testo dell’art.03 comma 4-bis del d.l. n.400/1993, come modificato dall’art.11 comma 1 lettera c) della legge n-217/2011, così dispone: «Le concessioni di cui al presente articolo possono avere durata superiore a sei anni e comunque non superiore a venti anni in ragione dell’entità e della rilevanza economica delle opere da realizzare e sulla base dei piani di utilizzazione delle aree del demanio marittimo predisposti dalle regioni. Le disposizioni del presente comma non si applicano alle concessioni rilasciate nell’ambito delle rispettive circoscrizioni territoriali dalle autorità portuali di cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84».
50. Subito dopo l’archiviazione della procedura di infrazione n.2008/4908, il Parlamento, con il parere contrario del Governo Monti, è intervenuto modificando l’art.1 comma 18 del d.l. n.194/2009 con l’art.34 duodecies del d.l. n.179/2012, introdotto in sede di conversione dalla legge n.221/2012, e ha disposto la proroga della durata delle concessioni balneari fino al 31.12.2020.
51. Dopo la sentenza Promoimpresa della Corte di giustizia Ue, che ha sostanzialmente messo in discussione – con argomentazioni che sono state sconfessate dalla giurisprudenza comunitaria successiva in subiecta materia con particolare riferimento all’ordinanza del 4.6.2025 della Corte Ue nella causa C-464/24 Balneari Rimini – la compatibilità comunitaria della proroga delle concessioni balneari al 31.12.2020, il Parlamento del Governo Renzi ha approvato il c.d. “salvaspiagge” con l’art.24 comma 3-septies d.l. n.113/2016, inserito con la legge di conversione n.160/2016, mantenendo comunque la vigenza dell’art.10 comma 1 della legge n.88/2001: «3-septies. Nelle more della revisione e del riordino della materia in conformità ai principi di derivazione europea, per garantire certezza alle situazioni giuridiche in atto e assicurare l’interesse pubblico all’ordinata gestione del demanio senza soluzione di continuità, conservano validità i rapporti già instaurati e pendenti in base all’articolo 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25».
52. La Corte costituzionale con sentenza n.40/2017 ha affermato la compatibilità costituzionale dell’art.24 comma 3-septies d.l. n.113/2016: «Da ultimo, l’art. 24, comma 3-septies, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e il territorio), introdotto in sede di conversione dalla legge 7 agosto 2016, n. 160, successivamente al deposito della sentenza della Corte di giustizia UE prima ricordata, ha previsto che «conservano validità i rapporti già instaurati e pendenti in base all’art. 1, comma 18», del d.l. n. 194 del 2009, ancora una volta «[n]elle more della revisione e del riordino della materia in conformità ai princìpi di derivazione europea».».
53. L’art.1 commi 682-683 della legge n.145/2018 ha disposto la proroga delle concessioni demaniali marittime assegnate prima del 28 dicembre 2009 fino al 31 dicembre 2033, mantenendo comunque la vigenza dell’art.10 comma 1 della legge n.88/2001 e dell’art.24 comma 3-septies d.l. n.113/2016.
54. Con la sentenza n.46 del 1° marzo 2022, decisa all’udienza pubblica del 25.1.2022,la Corte costituzionale non ha condiviso il percorso interpretativo delle due sentenze dell’Adunanza plenaria del Consiglio nn.17 e 18 del 9 novembre 2021 e ha ritenuto costituzionalmente legittima la proroga al 31 dicembre 2033 delle concessioni demaniali marittime per uso turistico-ricreativo di cui all’art.1 commi 682-683 della legge n.145/2018 e l’estensione della predetta proroga anche a quelle lacuali e fluviali: «Va premesso che non è qui in discussione la legittimità costituzionale della disposizione impugnata, né dei commi 682 e 683 dell’art. 1 della legge n. 145 del 2018 da essa richiamati, sotto il profilo del rispetto dei vincoli comunitari ai sensi dell’art. 117, primo comma, Cost. La Regione ricorrente non sostiene, infatti, la contrarietà di tali disposizioni al diritto dell’Unione europea – medio tempore affermata da due recenti pronunce dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenze 9 novembre 2021, n. 17 e n. 18) –; bensì, esclusivamente, la violazione delle proprie competenze legislative, ai sensi dell’art. 4 dello statuto (anche alla luce delle pertinenti norme di attuazione) e degli artt. 117, terzo e quarto comma, Cost., oltre che del principio di leale collaborazione rispetto all’asserita chiamata in sussidiarietà in ambiti riservati alla competenza regionale.».
55. Con la sentenza n.109 del 24 giugno 2024 la Corte costituzionale, pur accogliendo il ricorso del Governo di impugnativa dell’art.36 della legge della Regione Siciliana n.2/2023, annullando detta disposizione che stabilito nuovi termini in materia di concessioni demaniali marittime, fissando il nuovo termine del 30 aprile 2023 per la presentazione delle domande di proroga fino al 31.12.2033 delle concessioni attualmente in essere, ha confermato la legittimità costituzionale della proroga al 31.12.2033 fissata dall’art.1 commi 682-682 della legge n.145/2018 e applicata dalla Regione Siciliana con l’art.1 comma 1 della L.R. n.24/2019.
56. L’Avvocatura generale dello Stato ha difeso il Governo italiano e l’AGCM in Corte di giustizia Ue con osservazioni scritte depositate il 28.9.2022 nella causa C-348/22, decisa dalla Corte di giustizia Ue con la nota sentenza AGCM del 20.4.2023, chiedendo, invano, ai punti 37-42, la disapplicazione della proroga al 31.12.2033 prevista dall’art.1 comma 682 della legge n.118/2022 e l’interpretazione conforme della normativa all’epoca vigente, l’art.3 commi 1 e 3 della legge n.118/2022, come risulta dai punti 31 – 34 della sentenza AGCM della Corte Ue: «31 L’AGCM e il governo italiano hanno espresso dubbi circa la ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale. A loro avviso, le questioni sottoposte alla Corte sarebbero divenute ipotetiche a seguito dell’abrogazione, da parte della legge n. 118/2022, delle disposizioni nazionali di proroga automatica delle concessioni. 32 A tal riguardo, anche se dette disposizioni, in particolare quelle della legge n. 145/2018, sono state effettivamente abrogate dalla legge n. 118/2022, resta nondimeno il fatto che, quando il Comune di Ginosa ha adottato la delibera controversa, dette disposizioni erano in vigore e tale delibera è stata adottata sulla base delle disposizioni di cui trattasi. Peraltro, dalle informazioni di cui dispone la Corte non risulta che l’abrogazione delle disposizioni nazionali di proroga automatica delle concessioni abbia privato detta delibera dei suoi effetti. 33Ne consegue che l’abrogazione delle disposizioni nazionali di proroga automatica delle concessioni non può sovvertire la presunzione di rilevanza che si riconnette alle questioni pregiudiziali sottoposte dal giudice del rinvio alla Corte (v., in tal senso, sentenze del 7 settembre 1999, Beck e Bergdorf, C‑355/97, EU:C:1999:391, punto 22, nonché del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny, C‑558/18 e C‑563/18, EU:C:2020:234, punto 43). Infatti, non appare in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta sia priva di rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto della controversia di cui al procedimento principale o che il problema sia di natura ipotetica (v., per analogia, sentenza del 22 settembre 2022, Admiral Gaming Network e a., da C‑475/20 a C‑482/20, EU:C:2022:714, punto 26). 34 Pertanto, la domanda di pronuncia pregiudiziale è ricevibile.».
57. Con la sentenza n.89 del 1° luglio 2025 la Corte costituzionale, accogliendo il ricorso del Governo di impugnativa degli artt. 1, 2, commi 3 e 4, e 3 della legge della Regione Toscana 29 luglio 2024 n. 30, ha confermato anche la legittimità costituzionale degli artt.3 e 4 del d.l. n.131/2024 e la proroga delle concessioni balneari fino al 30 settembre 2027, richiamando la citata sentenza della Corte costituzionale n.46/2022 che aveva riconosciuto la legittimità costituzionale della proroga al 31.12.2033 disposta dall’art.1 commi 682-683 legge n.145/2018.
58. Come precisato, le parti ricorrenti sono titolari di concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative operante sul territorio del Comune di Rimini, rilasciate prima del 28.12.2009 (data di scadenza del termine per il recepimento della direttiva 2006/123/CE come previsto dall’art.44 della stessa direttiva servizi o Bolkestein) e, quindi, risultano destinatarie, per ben otto volte, di una regolamentazione legislativa nazionale con durata indeterminata, salvo revoca ai sensi dell’art.42 comma 2 del codice della navigazione, attualmente vigente.
59. Nel 2001con l’art.10 (Disposizioni concernenti le concessioni dei beni demaniali marittimi) comma 1 della legge n.88/2001(“Nuove disposizioni in materia di investimenti nelle imprese marittime”), entrato in vigore il 18 aprile 2001 e attualmente vigente, che ha previsto testualmente: «1. Il comma 2 dell’articolo 01 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, è sostituito dal seguente: “2. Le concessioni di cui al comma 1, indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attività, hanno durata di sei anni. Alla scadenza si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza, fatto salvo il secondo comma dell’articolo 42 del codice della navigazione“».
60. Nel 2010con l’art.1 comma 18 del d.l. n.194/2009, nel testo modificato dalla legge di conversione n.25/2010, che comunque ha salvaguardato dalla proroga al 31.12.2015 le concessioni balneari ante 2010 mantenendo la vigenza del regime di rinnovo automatico di cui all’art.01 comma 2 del d.l. n.400/1993 e all’art.10 comma 1 della legge n.88/2001.
61. Nel 2012 con l’art.11 comma 1 lettera b) della legge n.217/2011, entrato in vigore il 17 gennaio 2012, che ha sì abrogato l’art.01 comma 2 del d.l. n. 400 del 1993, nel testo modificato dall’art.10 comma 1 della legge n.88/2001, ma non ha abrogato l’art.10 comma 1 della legge n.88/2001, che contiene appunto la disciplina del rinnovo automatico delle concessioni balneari a tempo indeterminato, ancora vigente.
62. Nel 2016con l’art.24 comma 3-septies d.l. n.113/2016, inserito dopo la sentenza Promoimpresa della Corte di giustizia Ue con la legge di conversione n.160/2016, mantenendo comunque la vigenza dell’art.10 comma 1 della legge n.88/2001: «3-septies. Nelle more della revisione e del riordino della materia in conformità ai principi di derivazione europea, per garantire certezza alle situazioni giuridiche in atto e assicurare l’interesse pubblico all’ordinata gestione del demanio senza soluzione di continuità, conservano validità i rapporti già instaurati e pendenti in base all’articolo 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25».
63. Nel 2018con l’art.1 commi 682-683 della legge n.145/2018, che ha disposto la proroga delle concessioni demaniali marittime instaurate prima del 28 dicembre 2009 fino al 31 dicembre 2033, mantenendo comunque la vigenza dell’art.10 comma 1 della legge n.88/2001 e dell’art.24 comma 3-septies d.l. n.113/2016.
64. Nel 2022con gli artt.3 e 4 della legge n.118/2022, che hanno sì modificato la durata delle concessioni balneari (art.3 commi 1 e 3), ma non hanno abrogato né l’art.10 comma 1 della legge n.88/2001 né l’art.24 comma 3-septies d.l. n.113/2016.
65. Nel 2023con la legge n.14/2023 di conversione del d.l. n.198/2022, con l’inserimento dell’art.4 comma 4-bis della legge n.118/2022 e dell’art.10-quater comma 3 del d.l. n.198/2022, nonché con le modifiche dell’art.3 commi 1 e 3 della legge n.118/2022, bloccando sostanzialmente a tempo indeterminato le gare previste dall’art.4 della legge n.118/2022, mantenendo comunque vigenti l’art.10 comma 1 della legge n.88/2001 e l’art.24 comma 3-septies d.l. n.113/2016.
66. Nel 2024con l’art.1 del d.l. n.131/2024, convertito con modificazioni dalla legge n.166/2024, che, pur modificando gli artt.3 e 4 della legge n.118/2022 nell’attuale formulazione con la proroga fino al 30 settembre 2027, ha abrogato l’art.4 comma 4-bis della legge n.118/2022 e l’art.10-quater comma 3 del d.l. n.198/2022, ma non ha abrogato né l’art.24 comma 3-septies d.l. n.113/2016 né l’art.10 comma 1 della legge n.88/2001, attualmente vigenti.

Il revirement del Consiglio di Stato nella pendenza dei giudizi alle Sezioni unite

67. Del resto, come è confermato dall’ordinanza n.14568/2026 della Cassazione a Sezioni unite, il Consiglio di Stato – VI Sezione con la sentenza 27.12.2012 n.6682 aveva tracciato le coordinate interpretative, modificate soltanto con le sentenze dell’Adunanza plenaria nn.17 e 18 del 2021, che avevano escluso tassativamente che l’art.12 della direttiva Bolkestein potesse essere di diretta applicazione da parte dei Giudici, disapplicando le norme interne che prorogavano le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, richiamando la pertinente giurisprudenza della Corte costituzionale.
68. Con la recente citata sentenza del 19 febbraio 2026 n.1324 il Consiglio di Stato – VII Sezione ha ribadito il principio della legittimità delle proroghe legislative, svalutando definitivamente i precetti delle sentenze della Plenaria del 2021: «si richiama l’indirizzo della giurisprudenza di questo Consiglio, secondo cui nel caso di più proroghe ex lege (come quello che qui rileva) non si determina la devoluzione delle opere non amovibili ex art. 49 cod. nav. (cfr. C.d.S., Sez. VII, 6 luglio 2023, n. 6610; id., 4 gennaio 2023, n. 129). In particolare, quando la proroga interviene ex lege, non si determina una soluzione di continuità nel rapporto e quindi non si verificano la cessazione del rapporto di concessione, né la conseguente devoluzione dei beni ex art. 49 cit.; dagli stessi principi dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 17/2021 del 9 novembre 2021 si ricava che la proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime non determina soluzioni di continuità, non comporta la spendita di un potere amministrativo e non determina alcun effetto di devoluzione ex lege dei manufatti.».
69. In precedenza, il Consiglio di Stato – VII Sezione con la citata sentenza n.8266/2025 del 24 ottobre 2025 ha modificato il suo orientamento sulla disciplina delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, riconducendole per la regolamentazione soltanto alla normativa interna (codice della navigazione), trattandosi di concessioni di beni pubblici non assoggettate al codice dei contratti pubblici e alla normativa europea se non sul piano dei principi generali, che l’art.37 cod.nav. rispetta.
70. Il Consiglio di Stato – II Sezione con la recente sentenza del 30 gennaio 2026 n.809 ha espresso la dissociazione di tutte le Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, compreso il CGARS, rispetto alla posizione assunta dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nn.17 e 18 del 2021 di disapplicazione collettiva e generale delle proroghe automatiche delle concessioni balneari con anatema al legislatore di non adottarne altre, richiamando e trascrivendo i principi enunciati dalla citata sentenza n.1107/2022 del Consiglio di Stato – IV Sezione, affermando che comunque non sono più annullabili per presunto contrasto con il diritto dell’Unione i provvedimenti amministrativi di proroga della durata delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, una volta superati i termini decadenziali di impugnativa davanti al TAR.

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La compatibilità della normativa interna con il diritto Ue

71. Come è confermato dall’ordinanza n.14568/2026 della Cassazione a Sezioni unite al punto 7, l’ordinanza n.28959/2025 della Corte di Cassazione a Sezioni unite ha limitato il sindacato della Corte di legittimità sulle sentenze del Consiglio di Stato nei ricorsi ex art.111 comma 8 Cost. all’ipotesi dell’eccesso giudiziario, escludendo la sindacabilità della violazione flagrante del diritto dell’Unione anche nell’ambito del ricorso straordinario n.5010/2024 RG per quanto riguarda il secondo motivo di gravame, in relazione al quale è stata anche proposta istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte Ue ai sensi dell’art.267 paragrafo 3 TFUE.
72. In ogni caso, qualche riflessione sulla compatibilità della normativa interna con il diritto Ue va fatta alla luce delle pronunce della Corte di giustizia successive all’introduzione del giudizio n.5010/2024 RG Cass. e alle questioni pregiudiziali attualmente pendenti alla Corte di Lussemburgo, una delle quali sollevata dalla Corte costituzionale.
73. Correggendo gli errori della sentenza Promoimpresa, la Corte di giustizia nella sentenza AGCM del 20 aprile 2023 nella causa C-348/22 (punto 73) e nella sentenza S.I.I.B. dell’11 luglio 2024 nella causa C-598/22 al punto 46, che va letto in combinato disposto con il punto 58 della stessa decisione, ha confermato che le concessioni ante 2010 sono fuori del campo di applicazione della Bolkestein, «poiché dall’articolo 44, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2006/123 discende che quest’ultima è inapplicabile ratione temporis alla controversia di cui al procedimento principale».
74. L’esclusione dal campo di applicazione della Bolkestein delle concessioni balneari iniziate prima del 28.12.2009 è stata ribadita recentemente dalla Corte di giustizia Ue, su rinvio pregiudiziale del 26.6.2024 del Giudice di pace di Rimini, dall’ordinanza Balneari Rimini del 4 giugno 2025 nella causa C-464/24, che ha operato una distinzione netta tra le concessioni ante 2010 solo prorogate per legge senza nuovo titolo concessorio (escluse dalla Bolkestein) e le concessioni rinnovate post 2009 con nuovi titoli concessori (incluse nella Bolkestein), come precisato al punto 40 dell’ordinanza “Balneari Rimini”, che richiama il punto 58 della sentenza S.I.I.B.: «Sotto un secondo profilo, al punto 58 della sentenza dell’11 luglio 2024, la Società Italiana Imprese Balneari (C-598/22, EU:C:2024:597), la Corte ha dichiarato, in una situazione analoga, che il rinnovo di una concessione di occupazione del demanio pubblico marittimo si traduce nella successione di due titoli di occupazione di tale demanio e non nella perpetuazione o nella proroga del primo».
75. Per dipanare ogni possibile ulteriore dubbio interpretativo, lo stesso Giudice di pace di Rimini con l’ordinanza del 28.7.2025 nella causa C-574/25 “Balneari Rimini II” ha nuovamente interrogato la Corte di giustizia Ue ponendo nuovi quesiti pregiudiziali, compresi quelli già proposti con la precedente ordinanza di rinvio pregiudiziale a cui la Corte Ue non aveva inteso rispondere per motivi facilmente comprensibili, attesi i gravissimi errori interpretativi commessi con la sentenza Promoimpresa.
76. Inoltre, l’incipit della motivazione della sentenza S.I.I.B. della Corte Ue ai punti 44-45 ha smontato le conclusioni della sentenza Promoimpresa sull’applicazione diretta dell’art.49 TFUE ai fini della declaratoria di illegittimità con la normativa primaria Ue delle proroghe legislative delle concessioni balneari (all’epoca fino al 31.12.2020), escludendo che si possa applicare alla fattispecie di causa l’art.56 TFUE sulla libera prestazione di servizi su cui, in combinato disposto con l’art.49 TFUE sulla libertà di stabilimento, il Consiglio di Stato ha fondato la pretesa di imporre le gare alla scadenza delle concessioni imposta inammissibilmente iussu iudicis.
77. Si tratta, in buona sostanza, di una questione solo interna all’ordinamento nazionale, come la Corte Ue si affretta a precisare nella sentenza SIIB al punto 41, salvo darne una rilevanza potenzialmente transazionale in guisa tale da meritare una risposta del Collegio di Lussemburgo: «41  sebbene tale controversia presenti carattere puramente interno, è sufficiente rilevare, come ha fatto la Commissione europea, che il codice della navigazione si applica indistintamente agli operatori economici italiani e a quelli provenienti da altri Stati membri. Pertanto, non si può escludere, secondo il giudice del rinvio, che degli operatori stabiliti in altri Stati membri fossero o siano interessati ad avvalersi delle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi al fine di esercitare delle attività sul territorio italiano e, dunque, che la normativa in questione sia suscettibile di produrre effetti che non sono limitati a tale territorio.».
78. Peraltro, la Commissione europea in origine non aveva contestato neanche la proroga della durata delle concessioni balneari al 31.12.2020, dal momento che l’art.34 duodecies del d.l. n.179/2012 che l’ha introdotta si giustificava proprio alla luce del diverso comportamento riservato ai balneari spagnoli e portoghesi, i cui rapporti concessori, prevedevano (e prevedono) in base alla legislazione interna una durata massima di 75 anni, prorogabile in Portogallo per ulteriori 75 anni con diritto di insistenza del concessionario “uscente”, con l’avallo, per la giurisprudenza spagnola, sia del Tribunale costituzionale (Trib. Cost., decisioni nn.213/2015, 149/1991 e 227/1998) sia della Corte Suprema – Sezione del Contenzioso amministrativo con sentenza del 17 luglio 2025 n.1043/2025, nonché, per il Portogallo, da espressa previsione costituzionale (art.84 Cost.).
79. Dopo la sentenza AGCM della Corte di giustizia Ue del 20 aprile 2023 nella causa C-378/22 e dopo la sentenza S.I.I.B. della stessa Corte Ue, la legislazione nazionale, che aveva trasformato a tempo indeterminato la durata delle concessioni demaniali marittime con la legge n.14/2023 di conversione del d.l. n.198/2022 non poteva essere disapplicata se non incorrendo in una violazione della Costituzione nazionale e della legislazione ordinaria interna vigente del codice della navigazione, perché l’art.4 comma 4-bis della legge n.118/2022 e l’art.10-quater comma 3 del d.l. n.198/2022, nonché l’allora nuovo testo dell’art.3 commi 1 e 3 della legge n.118/2022 erano norme assolutamente conformi al diritto dell’Unione europea, come interpretato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.
80. Sta di fatto che l’art.24 comma 3-septies d.l. n.113/2016 non è stato mai disapplicato dalle sentenze nn.17 e 18 del 2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato né dalle altre successive decisioni della VII Sezione del Consiglio di Stato, che, come la sentenza Promoimpresa della Corte di giustizia e con la sola eccezione della sentenza n.229/2022 della VI Sezione del Consiglio di Stato, non hanno tenuto in considerazione l’art.44 della direttiva servizi e l’esclusione dal campo di applicazione della direttiva Bolkestein delle concessioni balneari con titoli iniziati prima del 28.12.2009.
81. Inoltre, in data 11 dicembre 2025 l’Avvocato generale della Corte di giustizia Ue, lo spagnolo Manuel Campos Sànchez-Bordona, ha depositato le conclusioni scritte nella causa C-653/24 Presidente del Consiglio dei Ministri contro Regione Emilia-Romagna (EU:C:2025:966), sulla domanda pregiudiziale della Corte costituzionale del 7 ottobre 2024 n.161/2024.
82. La Corte costituzionale con l’ordinanza del 7 ottobre 2024 n.161/2024 nella causa C-653/24 Regione Emilia-Romagna ha chiesto i seguenti chiarimenti alla Corte di giustizia Ue nell’ambito del giudizio n.4/2024 promosso dalla Presidenza dei Consiglio dei Ministri ex art. 127 Cost. per porre questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3 della legge regione Emilia-Romagna n. 17 del 2023.
83. La Corte costituzionale con la citata ordinanza di rinvio pregiudiziale n.161/2024 nella causa C-653/24 Regione Emilia-Romagna ha posto alla Corte Ue la problematica dell’applicabilità al regime di proroga disposta con legge regionale delle concessioni demaniali di imprese idroelettriche di piccole dimensioni della direttiva Bolkestein in termini in parte coincidenti con i quesiti pregiudiziali sollevati dal Giudice di pace di Rimini con l’ordinanza del 26 giugno 2024 in causa C-464/24 Balneari Rimini, da un lato sottolineando che «occorre altresì evidenziare che la mera cessione di beni o il prelievo di beni destinati all’uso proprio non sembrano rientrare fra le ‘prestazioni di servizi” (artt. 14 e 24 della direttiva 2006/112/CE)», dall’altro richiamando i principi enunciati dalla sentenza AGCM della Corte di giustizia del 20 aprile 2023 nella causa C-398/22 sulle proroghe automatiche legislative delle concessioni demaniali marittime per quanto il profilo della (non) scarsità della risorsa naturale ed evidenziando al punto 8.1. della motivazione che «nella medesima sentenza la Corte di giustizia non ha escluso che sussista per gli Stati membri «un certo margine di discrezionalità nella scelta dei criteri applicabili alla valutazione della scarsità delle risorse naturali. Tale margine di discrezionalità può condurli a preferire una valutazione generale e astratta, valida per tutto il territorio nazionale, ma anche, al contrario, a privilegiare un approccio caso per caso» (punto 46)».
84. Ai primi due quesiti della Corte costituzionale l’avvocato generale Campos Sànchez-Bordona nelle citate conclusioni scritte dell’11 dicembre 2025 della causa C-653/24 ha così risposto: «1. L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, deve essere interpretato nel senso che: esso non si applica agli impianti che svolgono attività di mera produzione di energia elettrica, quali gli impianti di piccole derivazioni idroelettriche.».
85. L’Avvocato generale Campos Sànchez-Bordona ha concluso, dunque, per la non assoggettabilità delle concessioni di piccole derivazioni idroelettriche (ma anche delle grandi) al campo di applicazione della intera direttiva Bolkestein, in quanto concessioni di beni demaniali senza che il rapporto concessorio configuri un “servizio” ai sensi degli artt.2 e 4 della direttiva 2006/123/CE, esattamente nei termini enunciati per le concessioni demaniali marittime per finalità di stabilimento termale e balneare dal Consiglio di Stato – VII Sezione nella sentenza n.8266/2025, che riprende la posizione della V Sezione del Consiglio di Stato nella sentenza del 9 dicembre 2020 n.7876, ignorata dall’Adunanza plenaria nella sentenza n.17/2021.

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Giurisdizione ordinaria ed effetti penali della scadenza al 31.12.2023 delle concessioni

86. Come si è visto, l’AGCM insiste, ancora oggi, nel sostenere l’efficacia legislativa di rango costituzionale dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza superstite n.17 del 9 novembre 2021 e pretende di applicare l’art.3 comma 1 della legge n.118/2022 nell’originaria formulazione di scadenza al 31.12.2023 di tutte le concessioni balneari.
87. In conseguenza, nel combinato disposto tra la sentenza Promoimpresa della Corte di giustizia e la sentenza n.17/2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, la cui efficacia legislativa è definitivamente smentita dall’ordinanza della Cassazione a Sezioni unite n.14568/2026 del 17.5.2026, con la declaratoria di illegittima occupazione del suolo demaniale marittimo per uso turistico-ricreativo sancita con decorrenza dal 1° gennaio 2024 enunciata dal Consiglio di Stato, i titolari di concessioni “scadute” il 31.12.2023, andrebbero incontro alle seguenti conseguenze sul piano civile, amministrativo e penale: • applicazione degli indennizzi di cui all’art. 8 del d.l. 400/1993 (convertito con modificazioni dalla legge n.494/1993) in misura pari ai canoni previsti dalla stessa normativa in caso di occupazione legittima con titolo concessorio valido, maggiorati del 200%; • applicazione dell’art.54 cod.nav. con ingiunzione da parte degli Enti gestori agli ex concessionari illegittimamente occupanti il demanio marittimo di rimettere in pristino la situazione del suolo pubblico con la demolizione delle opere non amovibili e la rimozione di quelle amovibili, provvedendo l’Ente pubblico a spese dell’interessato in caso di mancata esecuzione dell’ordine; • applicazione dell’art.1161 cod.nav., che prevede che chiunque arbitrariamente occupa uno spazio del demanio marittimo è punito con l’arresto fino a sei mesi o con l’ammenda fino a € 516, salvo che il fatto non costituisca un più grave reato.
88. In realtà, la giurisdizione sulla materia della durata delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, degli indennizzi e dei canoni legati all’uso di demanio pubblico in concessione è sottratta alla giustizia amministrativa e rientra nella competenza esclusiva del giudice ordinario, ai sensi dell’art.133 comma 1 lettera b) del codice del processo amministrativo, come sottolineato da questa difesa sia nel citato regolamento di giurisdizione n. 13853/2025 RG Cass. nel giudizio n.767/2024 davanti al TAR Bologna sia nel citato ricorso ex art.111 comma 8 Cost. n.9780/2026 per l’annullamento della sentenza n.2223/2026 del Consiglio di Stato – VII Sezione per difetto di giurisdizione.
89. L’AGCM nei suoi ricorsi ex art.21-bis della legge n.267/1990 ha soltanto impugnato delle norme di legge statale che stabiliscono la durata delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, strumentalmente nascondendo il reale oggetto dei giudizi in subiecta materia dietro l’impugnativa delle delibere di Giunta comunale che hanno “recepito” erroneamente, ritenendole di natura legislativa e non soltanto giurisdizionale, le sentenze nn.17 e 18 del 2021 della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, così facendo disapplicare alle pubbliche amministrazioni anche le modifiche legislative sulla durata delle concessioni balneari al 31.12.2024 e al 30.9.2027, nei testi dell’art.3 comma 1 della legge n.118/2022 introdotti rispettivamente dalla legge n.14/2023 e dal d.l. n.131/2024.
90. E’ chiaro che questa operazione contrasta con i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale ed è stata costruita in subiecta materia su una competenza giurisdizionale inammissibile del Giudice amministrativo, essendo invece competente esclusivamente il giudice ordinario, di cui è stata minata l’autorità e la centralità della Cassazione anche con le note sentenze nn.267/2022 e 268/2022.
91. La stessa giurisprudenza amministrativa più attenta, come il TAR Firenze con la sentenza del 14 gennaio 2026 n.70, ha rilevato d’ufficio in subiecta materia il difetto di giurisdizione, declinando la competenza in favore del giudice ordinario, con la seguente esaustiva motivazione, che richiama il costante orientamento delle Sezioni Unite: «Ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a., sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le “controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”. Facendo applicazione di tale disposizione la giurisprudenza amministrativa, sulla base dei criteri elaborati dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione in materia di riparto della giurisdizione, ritiene che siano devolute alla cognizione del giudice amministrativo tutte e soltanto le controversie relative alla procedura di affidamento della concessione, mentre quelle aventi ad oggetto la fase di esecuzione del contratto che accede a tale provvedimento concessorio spettano alla giurisdizione del giudice ordinario, in quanto riguardanti un rapporto di natura privatistica caratterizzato dalla posizione di parità delle parti, titolari di situazioni giuridiche qualificabili come diritti ed obblighi (in termini TAR Catania, sez. III, 19.12.2025, n. 3625; TAR Lazio, Roma, sez. II, 17 febbraio 2025, n. 3442; T.AR Campania, Napoli, sez. V, 2 dicembre 2024, n. 6731; TAR Puglia, Bari, 22 marzo 2024, n. 368; TAR Lazio, Roma, sez. V, 24 novembre 2022, n. 15681). Tra queste controversie vanno annoverate anche quelle aventi ad oggetto “la risoluzione anticipata del contratto, autoritativamente disposta dall’Amministrazione committente a causa dell’inadempimento delle obbligazioni poste a carico del privato: anch’esse, infatti, attengono alla fase esecutiva, implicando la valutazione di un atto avente come effetto tipico lo scioglimento del contratto, e quindi incidente sul diritto soggettivo dell’appaltatore o del concessionario alla prosecuzione del rapporto. L’accertamento di tale diritto spetta al Giudice ordinario, mediante la verifica della legittimità dell’atto e dell’eventuale violazione delle clausole contrattuali da parte dell’Amministrazione, e ciò indipendentemente dalla veste formalmente amministrativa della determinazione adottata dalla committente, la quale non ha natura provvedimentale, nonostante il carattere unilaterale della risoluzione, che non cessa per ciò solo di operare nell’ambito delle posizioni paritetiche delle parti” (cfr. Cass. Sez. Un., ord. 10 gennaio 2019, n. 489, e giurisprudenza ivi citata: Cass., Sez. Un., 3 maggio 2017, n. 10705; 12 maggio 2006, n. 10994; 18 ottobre 2005, n. 20116). Non può esservi dubbio che il difetto di giurisdizione così delineato si estenda a maggior ragione anche con riguardo a tutti gli atti conseguenti alla disposta risoluzione che, in quanto tali, discendono inevitabilmente dalla determinazione di risoluzione, com’è nel caso di specie con riferimento agli atti volti a consentire la restituzione del bene alla p.a. nella sua corretta configurazione (in termini, TAR Toscana, sez. I, 19 maggio 2022, n. 687; Cassazione, Sez. Un. ord. n. 12866/2020) e ancor più alle connesse pretese risarcitorie (in termini, TAR Toscana, sez. I, 31.12.2025, n. 2138), che parte ricorrente evoca nella specie per radicare la permanenza d’interesse a fronte del già acquisito bene da parte dell’amministrazione in corso di giudizio.».

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Conclusioni: la scomparsa etica e giuridica delle sentenze della Plenaria del CdS del 2021 e il necessario intervento del Governo a fare chiarezza dopo la pulizia giudiziaria

92. In buona sostanza, l’ordinanza del 17 maggio 2026 n.14568 della Cassazione a Sezioni unite ha chiuso il cerchio sulle sentenze gemelle dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nn.17 e 18 del 2021, considerandole ormai tam quam non esset e del tutto inidonee a incidere ancora sulla durata dei rapporti concessori per aver abbondantemente travalicato i limiti della giurisdizione ed essere state sconfessate dal legislatore nazionale, dalla Corte di giustizia Ue e dallo stesso Consiglio di Stato con il ritorno alla legalità costituzionale, più volte invano invocata dal TAR Lecce del Presidente Pasca, il vero vincitore “morale” di questa incredibile vicenda processuale.
93. Vista la gravità dei comportamenti dell’AGCM paiono evidenti le tracce dei reati di calunnia, aggiotaggio, istigazione alla corruzione, corruzione propria, concussione, truffa aggravatissima anche ai danni delle Istituzioni Ue trattandosi di attività imprenditoriale che rientra nel campo di applicazione del regime IVA, appropriazione indebita, con espropriazione illecita di aziende per favorire “investitori” noti e meno noti.
94. Alcune amministrazioni comunali, forzatamente o spontaneamente, hanno fatto a gara per violare le disposizioni di legge ordinaria applicabili al settore e comunque il valore aziendale, legato ad un titolo concessorio con una durata indeterminata dell’occupazione legittima dell’arenile, è stato illecitamente azzerato per tutti i concessionari balneari per la revoca illecita del titolo alla data del 31.12.2023 secondo l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n.17/2021, con conseguente diritto al risarcimento dei danni sia patrimoniali che non patrimoniali subiti da quantificarsi davanti al giudice ordinario nella misura minima del valore aziendale di ciascun stabilimento balneare in regime di stabilità e continuità aziendale a tempo indeterminato o, in subordine, fino al 31.12.2033.
95. Ora si apre la stagione della rivendicazione da parte dei concessionari balneari dei diritti soggettivi violati e violentati da una giurisprudenza amministrativa eversiva ormai decotta.
96. Sarebbe opportuno che il Governo, questa volta, liberato dalla Cassazione dello “spauracchio” della Plenaria superstite, ponga mano alla materia e confermi il diritto delle imprese balneari a quella stabilità lavorativa che era stata assicurata dal Parlamento con Governo Amato con legge ordinaria sugli investimenti delle imprese marittime, cioè da quell’art.10 comma 1 della legge n.88/2001 che i normopoieuti consiglieri di Stato del Governo Monti, gli stessi che sono stati protagonisti della infausta stagione della Plenaria con l’accordo preventivo con il Governo Draghi, si sono dimenticati intenzionalmente di abrogare.

Cass. Civ. Sez. Unite ordinanza nr. 14568 del 17 maggio 2026