Scarsità della risorsa da valutare con criteri obiettivi e indennizzo sul valore d’uso residuo degli investimenti: sono questi i passaggi centrali del nuovo modello nazionale per le concessioni demaniali marittime. Il testo è stato trasmesso alla Conferenza Unificata, ma dovrà completare il proprio iter prima di diventare efficace.
Lo schema di bando tipo per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime è arrivato alla Conferenza Unificata. Il documento è stato trasmesso il 30 settembre 2026 dal Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie, dopo la riunione tecnica del 29 settembre, per acquisire il parere previsto dall’articolo 8 del decreto-legge 11 marzo 2026, n. 32, convertito dalla legge 8 maggio 2026, n. 71.
Si tratta di uno schema ufficiale, qualificato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti come testo definitivo ai fini della trasmissione, ma non ancora del bando tipo efficace. L’iter dovrà completarsi con il parere della Conferenza Unificata e con la successiva emanazione ministeriale.
La distinzione non è soltanto formale. Il bando tipo è stato previsto per promuovere condizioni omogenee di affidamento sul territorio nazionale e ridurre il rischio che i singoli enti adottino discipline divergenti su requisiti, indennizzi, durata, criteri di selezione e modalità di gara.
La scarsità nello schema
Lo schema non dichiara in via generale che la risorsa naturale sia scarsa e non stabilisce una soglia numerica nazionale oltre la quale la scarsità debba considerarsi automaticamente accertata. Indica, invece, gli elementi che possono essere utilizzati dagli enti territorialmente competenti per monitorare la concreta disponibilità delle aree suscettibili di affidamento.
Il monitoraggio deve essere effettuato sulla base di criteri obiettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati. Non è quindi corretto rappresentare la scarsità come un dato necessariamente presunto, ma neppure affermare che essa debba essere verificata esclusivamente dal singolo Comune mediante un procedimento autonomo e separato dalla pianificazione.
La pianificazione territoriale, ove presente, può costituire un elemento rilevante ai fini del monitoraggio. Assumono particolare rilievo i Piani di utilizzazione delle aree del demanio marittimo, i Piani di utilizzazione degli arenili e gli altri strumenti di pianificazione costiera previsti a livello regionale o locale. Da tali strumenti possono risultare le aree concedibili, le relative destinazioni d’uso e l’equilibrio tra aree affidate in concessione e arenili liberamente fruibili.
Sulla base di queste risultanze, gli enti territorialmente competenti possono verificare la concreta disponibilità delle aree suscettibili di affidamento, previa ricognizione e mappatura delle aree demaniali e delle concessioni esistenti. Lo schema usa dunque una formulazione prudente: la pianificazione “può” costituire un elemento rilevante e gli enti “possono” procedere alla verifica della concreta disponibilità.
La ricognizione deve tenere conto delle caratteristiche geomorfologiche del territorio, dei vincoli ambientali, paesaggistici e urbanistici, dell’accessibilità e dell’effettiva utilizzabilità delle aree per finalità turistico-ricreative. Non è pertanto sufficiente guardare soltanto alla lunghezza complessiva della costa o alla percentuale astratta di litorale non occupato.
Nello stesso tempo, il monitoraggio non può limitarsi alle sole aree già attrezzate o immediatamente appetibili dal punto di vista economico. Devono essere considerate anche le potenzialità di sviluppo e rigenerazione delle zone attualmente non attrattive o poco valorizzate, purché presentino un concreto potenziale di crescita.
La valutazione può derivare dalla combinazione di un approccio generale e astratto, riferito all’intero territorio nazionale o regionale, e di una verifica relativa alla situazione esistente nel territorio dell’ente concedente. Non è quindi previsto un accertamento esclusivamente comunale: il metodo può essere nazionale, regionale, locale oppure misto, purché rispetti i criteri di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità.
La formulazione più corretta è, pertanto, la seguente: lo schema non accerta direttamente la scarsità e non impone un unico metodo di calcolo, ma fornisce agli enti gli elementi da considerare nel monitoraggio della concreta disponibilità della risorsa. La scarsità non coincide con un semplice rapporto numerico tra chilometri di costa e concessioni esistenti, ma richiede una valutazione delle caratteristiche effettive delle aree e delle loro potenzialità di utilizzazione.
Pianificazione e lotti
Lo schema collega strettamente la gara alla pianificazione del litorale. I lotti dovranno riguardare tratti di arenile omogenei per destinazione d’uso e caratteristiche morfologiche, in coerenza con i piani urbanistici e di utilizzazione degli arenili.
L’ente concedente non sarà vincolato alla superficie delle concessioni esistenti. Potrà rideterminare i lotti, modificarne l’estensione e anche riunire più concessioni in un unico lotto, purché la scelta sia ragionevole, proporzionata e coerente con la pianificazione territoriale.
In caso di riunione di più concessioni, il nuovo affidatario dovrà corrispondere l’indennizzo a tutti i concessionari uscenti interessati. La suddivisione dovrà inoltre assicurare la comparabilità delle offerte e un equilibrio tra spiagge libere e aree concesse, tutela ambientale, accessibilità e qualità dell’offerta turistico-ricreativa.
Non è però corretto sostenere che l’approvazione o l’aggiornamento di un piano costituisca, in ogni caso e senza eccezioni, una condizione espressa di legittimità della gara. La pianificazione, quando presente, rappresenta un elemento rilevante sia per configurare i lotti sia per monitorare la scarsità; lo schema invita quindi gli enti a coordinare programmazione degli affidamenti, pianificazione costiera e ricognizione delle aree.
Indennizzo prima del bando
L’altro punto centrale è l’indennizzo spettante al concessionario uscente in caso di rilascio del titolo a un nuovo soggetto. La stima deve essere acquisita dall’ente concedente prima della pubblicazione del bando, mediante perizia asseverata e con esplicita dichiarazione di responsabilità.
Il professionista, o il collegio di professionisti, è nominato dall’ente tra cinque nominativi indicati dal presidente del Consiglio nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili.
L’importo deve comparire nella documentazione di gara, perché costituisce un costo a carico del concessionario subentrante e concorre alla determinazione del valore del singolo lotto. Il concorrente dovrà dichiarare di avere esaminato e accettato la perizia.
Il pagamento dovrà avvenire per almeno il 20 per cento al momento dell’aggiudicazione e, per la parte restante, entro sei mesi. Le spese della perizia sono poste a carico del concessionario uscente che ne faccia richiesta.
Se l’uscente decide di non richiedere la perizia, lo schema prevede che il valore dell’indennizzo e dei beni indicato nel bando sia pari a zero. Resta l’obbligo di fornire i dati relativi ai lavoratori che traggono dall’attività la prevalente fonte di reddito per sé e per il proprio nucleo familiare.
Non solo ammortamento
Le Linee guida del Consiglio nazionale dei commercialisti contengono il chiarimento di maggiore rilievo economico: la nozione di investimento non ancora ammortizzato non è esclusivamente contabile o fiscale.
La contabilità resta una base informativa fondamentale, ma non esaurisce la valutazione. Un bene completamente ammortizzato in bilancio può conservare un’utilità economica o funzionale residua e, se tale utilità è oggettivamente trasferibile al subentrante, può ancora rilevare ai fini dell’indennizzo.
Allo stesso modo, possono essere considerati investimenti non valorizzati in bilancio, purché siano documentati, strumentali all’esercizio della concessione e capaci di produrre benefici economici per la gestione subentrante, anche sotto forma di risparmio di costi.
La contabilizzazione del costo tra le immobilizzazioni costituisce dunque un elemento importante, ma non determinante. La stima deve guardare alla sostanza economica dell’investimento e all’utilità che esso conserva al momento del passaggio al nuovo concessionario.
Valore equo e residuo
Le Linee guida individuano quale configurazione di riferimento il valore negoziale equitativo, vale a dire un valore equo riferito a due soggetti determinati. Non coincide con il valore di mercato, con il valore di liquidazione o con il valore soggettivo attribuito all’investimento dal singolo operatore.
Il criterio deve bilanciare gli interessi delle parti. Il concessionario uscente deve ricevere un indennizzo per l’utilità economica che trasferisce, mentre il subentrante non deve essere gravato da costi ingiustificati per opere o interventi dai quali non potrà ricavare alcun beneficio.
In questa prospettiva, l’investimento non ancora ammortizzato diventa una grandezza estimativa espressiva del valore d’uso residuo. Ciò che conta non è soltanto quanto rimane formalmente iscritto nel registro dei cespiti, ma quale utilità concreta, documentata e oggettivamente apprezzabile l’investimento conservi alla data di cessazione della concessione.
Il costo storico, al netto del fondo di ammortamento, rappresenta il punto di partenza oggettivo. Il professionista può però riesprimerlo a valori correnti, utilizzando il costo storico rivalutato, il costo di riproduzione o quello di sostituzione e applicando gli opportuni abbattimenti per usura fisica e obsolescenza economica o tecnologica.
Il valore corrente non può comunque superare il valore d’uso. Devono inoltre essere sottratti gli aiuti e le sovvenzioni pubbliche percepiti e non rimborsati.
Investimenti rilevanti
Possono entrare nel calcolo gli investimenti relativi alle opere inamovibili destinate a conservare utilità per il subentrante, come cabine inamovibili, piscine, impianti sportivi e piattaforme di accesso per persone con disabilità.
Rilevano anche le manutenzioni straordinarie che abbiano prodotto un incremento significativo e misurabile della capacità, della sicurezza, della produttività o della vita utile del bene. Non rientrano invece le normali spese ricorrenti di pulizia, verniciatura, riparazione o sostituzione di parti deteriorate dall’uso.
Restano normalmente esclusi i beni amovibili che rimangono nella proprietà e nella disponibilità del concessionario uscente, come lettini, ombrelloni, cabine removibili e dotazioni mobili di bar o cucina.
Sono esclusi anche gli investimenti relativi a opere colpite da ordine di demolizione o di rimessione in pristino. Le opere non conformi alla disciplina urbanistica, edilizia o concessoria non possono essere considerate quando tale condizione sia segnalata al professionista dall’ente competente.
Beni amovibili
Per i beni amovibili lo schema configura un percorso distinto dall’indennizzo. Il concessionario uscente può manifestare la propria disponibilità a venderli e il partecipante può impegnarsi ad acquistarli al valore determinato da un’apposita perizia.
L’impegno all’acquisto può ricevere fino a 15 punti su 100 nell’offerta tecnica. La finalità è favorire la continuità funzionale dell’attività, il riuso delle attrezzature esistenti, la riduzione dei rifiuti e il contenimento dell’impatto ambientale.
Il valore di questi beni viene indicato nel bando, ma resta distinto dall’indennizzo dovuto per gli investimenti che conservano un’utilità oggettivamente trasferibile al nuovo concessionario.
Equa remunerazione
L’indennizzo si compone di due parti. Alla componente patrimoniale, rappresentata dal valore residuo degli investimenti rilevanti, si aggiunge quanto necessario a garantire un’equa remunerazione degli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni.
Questa seconda componente riconosce un rendimento normale sul capitale investito. Le Linee guida indicano come riferimento ordinario il costo medio ponderato del capitale, il WACC, determinato sulla base di una struttura finanziaria normale e di dati settoriali attendibili.
Il professionista può applicare un tasso differente, ma deve motivare analiticamente la scelta e le eventuali rettifiche legate allo specifico profilo di rischio.
L’indennizzo non rappresenta il risarcimento integrale della perdita soggettiva del concessionario uscente e non coincide con il valore dell’impresa balneare nel suo complesso. È una prestazione patrimoniale prevista dalla legge, circoscritta agli investimenti che conservano un’utilità trasferibile e alla remunerazione del capitale investito nel quinquennio considerato.
Linee guida operative
Le Linee guida del Consiglio nazionale dei commercialisti costituiscono il riferimento tecnico disponibile per la predisposizione delle perizie. Lo schema stabilisce che il professionista debba applicare la versione vigente al momento dello svolgimento dell’incarico.
La versione inserita nel fascicolo del bando tipo ha finalità ricognitiva ed esemplificativa. Ciò consente di applicare eventuali successive modifiche, integrazioni o aggiornamenti approvati dal Consiglio nazionale.
Occorre pertanto distinguere l’operatività tecnica delle Linee guida dall’efficacia del bando tipo ministeriale. Le prime possono già orientare l’attività del perito; il secondo dovrà completare l’iter previsto prima di assumere efficacia.
Durata e sostenibilità
La durata delle nuove concessioni dovrà essere compresa tra un minimo di cinque e un massimo di venti anni. Lo schema propone due alternative: una durata già stabilita nel bando oppure una durata definita al momento dell’aggiudicazione sulla base del tempo necessario ad ammortizzare e remunerare gli investimenti previsti nel piano economico-finanziario.
Il piano economico-finanziario non riceve un punteggio autonomo, ma deve dimostrare sostenibilità, bancabilità e coerenza tra investimenti, costi, ricavi e durata richiesta. Dovrà contenere conto economico, stato patrimoniale e flussi di cassa previsionali ed essere asseverato da un soggetto abilitato.
Concorrenza e pluralità
Per impedire un’eccessiva concentrazione, il bando comunale dovrà fissare limiti al numero di lotti per i quali lo stesso operatore può concorrere e potrà stabilire un tetto alle concessioni aggiudicabili per ciascuna tipologia.
Nel calcolo dovranno essere considerate anche le partecipazioni in forma associata e le imprese controllanti, controllate o collegate. I requisiti economico-finanziari e tecnico-professionali dovranno essere proporzionati alla concessione e formulati in modo da favorire la partecipazione delle microimprese, delle piccole imprese e delle imprese di prossimit.
I requisiti non saranno richiesti soltanto al momento della gara, ma dovranno permanere per tutta la durata del rapporto. La loro perdita potrà determinare l’avvio del procedimento di decadenza.
Lo schema introduce anche limiti al subentro: l’aggiudicatario dovrà gestire direttamente la concessione per un periodo minimo, realizzare una quota degli investimenti programmati e superare almeno una verifica periodica prima di poter trasferire il titolo, salvo eventi straordinari.
Servizi e occupazione
L’offerta non sarà valutata soltanto in funzione della redditività privata. Il nuovo concessionario potrà essere chiamato a contribuire a servizi di interesse generale, come la pulizia delle spiagge libere limitrofe, il salvamento, la manutenzione dei gavitelli e la realizzazione di accessi per le persone con disabilità.
L’ente dovrà controllare periodicamente il rispetto degli obblighi di servizio e l’attuazione degli investimenti previsti nel piano economico-finanziario. La mancata realizzazione degli interventi, il mancato avvio della gestione o altre gravi inadempienze potranno determinare l’avvio del procedimento di decadenza.
Anche la continuità occupazionale entra nella procedura. La perizia deve indicare il numero dei dipendenti del concessionario uscente che ricavano dall’attività la prevalente fonte di reddito per sé e per il proprio nucleo familiare, consentendo ai concorrenti di assumere specifici impegni occupazionali.
Gare già avviate
Merita cautela la tesi secondo cui ogni bando comunale pubblicato prima dell’adozione del modello nazionale sarebbe automaticamente illegittimo. La mera anteriorità temporale, da sola, non consente di formulare una conclusione così generale.
Lo schema precisa inoltre che la futura adozione del bando tipo non deve interferire con le procedure già concluse o avviate alla data della sua pubblicazione. L’eventuale illegittimità di una procedura locale dovrà pertanto essere valutata caso per caso.
Un bando potrà essere contestato per carenza di istruttoria, mancato rispetto della disciplina già vigente, assenza della perizia preventiva, criteri discriminatori o violazione dei principi europei e nazionali. Questi profili devono però essere distinti dall’eventuale difformità rispetto a uno schema ministeriale non ancora efficace.
Le prossime scadenze
Gli enti concedenti devono avviare le procedure almeno sei mesi prima della scadenza dei titoli, fissata al 30 settembre 2027, e comunque entro il 30 giugno 2027. Le concessioni in essere continuano ad avere efficacia fino al subentro del nuovo concessionario, nel rispetto delle condizioni stabilite dalla normativa.
Prima della pubblicazione del bando, ogni ente dovrà affrontare un percorso articolato: programmare gli affidamenti, coordinare la procedura con la pianificazione, ricostruire la disponibilità delle aree, configurare lotti ragionevoli, acquisire le perizie, quantificare gli indennizzi e predisporre criteri di selezione coerenti con concorrenza, interesse pubblico, accessibilità, occupazione e tutela ambientale.
Il vero punto di svolta non è soltanto l’arrivo di un modello nazionale. È l’affermazione di un procedimento nel quale la disponibilità della risorsa deve essere valutata considerando le caratteristiche concrete del territorio e l’indennizzo deve riflettere l’utilità residua effettivamente trasferita. Non basta misurare la costa e non basta leggere il bilancio: occorre valutare sia le aree realmente o potenzialmente utilizzabili sia il valore economico ancora incorporato negli investimenti.