La Regione punta su una ricognizione puntuale della costa e rivendica il diritto dei territori a valutare la disponibilità reale della risorsa. Il confronto tra le Regioni sul bando-tipo nazionale si è fermato proprio su questo nodo. Ma l’eventuale accertamento della non scarsità non sarebbe sufficiente, con la normativa statale attualmente vigente, a prorogare automaticamente le concessioni esistenti.
La linea dell’Abruzzo sulle concessioni balneari è netta: la scarsità della risorsa spiaggia non può essere presunta né definita nello stesso modo lungo tutte le coste italiane. Deve essere accertata partendo dai dati reali, dalle aree effettivamente disponibili e dalle specificità ambientali, urbanistiche e turistiche di ogni territorio. È questa la posizione ribadita dal consigliere regionale Nicola Campitelli, delegato alla materia, nel confronto interregionale sul demanio marittimo. Campitelli ha sostenuto che il bando-tipo nazionale debba aiutare le amministrazioni, senza trasformarsi in uno strumento capace di predeterminare l’esito della valutazione sulla scarsità. Secondo la posizione abruzzese, l’eventuale richiamo alla scarsità contenuto nel modello nazionale dovrebbe quindi avere carattere ricognitivo, lasciando alle autorità territoriali la possibilità di esaminare concretamente la propria costa e di verificare quanta parte dell’arenile sia realmente disponibile, concedibile e utilizzabile a fini turistico-ricreativi.
Il nodo emerso tra le Regioni
Il confronto tra le Regioni non si è concluso con un via libera definitivo. Nella riunione della Commissione Demanio marittimo è rimasta aperta proprio la questione decisiva: chi debba accertare la scarsità della risorsa e sulla base di quali parametri. Il rinvio del parere dimostra che sul resto della bozza esistono punti di convergenza, mentre sul rapporto tra disciplina nazionale e valutazioni territoriali serve ancora un approfondimento. È opportuno precisare che non si è trattato dell’approvazione finale del bando-tipo da parte della Conferenza Unificata, ma di un confronto interregionale preparatorio. Marco Scajola, assessore ligure e coordinatore delle Regioni sul demanio marittimo, segue il tavolo con il Governo. Il testo definitivo dovrà essere esaminato nelle sedi istituzionali competenti. La bozza nazionale prevede concessioni di durata compresa tra 5 e 20 anni, procedure avviate almeno sei mesi prima della scadenza dei titoli, criteri basati sull’offerta economicamente più vantaggiosa, limiti alla concentrazione delle concessioni e un indennizzo per gli investimenti non ammortizzati. Il suo contenuto resta però suscettibile di modifiche e il nodo della scarsità non può essere considerato risolto.
La proposta abruzzese
La posizione portata da Campitelli al tavolo delle Regioni è collegata al progetto di legge regionale n. 133 del 2026, intitolato “Disposizioni normative in materia di concessioni dei beni del demanio marittimo per finalità turistico-ricreative”. La proposta è stata depositata con Gianpaolo Lugini come primo firmatario ed è stata sottoscritta, nella sua formulazione iniziale, dai consiglieri Emiliano Di Matteo, Carla Mannetti e dal presidente del Consiglio regionale Lorenzo Sospiri. Il cuore del progetto è una ricognizione aggiornata del litorale. Entro 45 giorni dall’entrata in vigore della legge, il Dipartimento regionale competente dovrebbe censire i rapporti concessori esistenti, misurare le superfici già assegnate e quelle ancora disponibili e determinare il rapporto tra aree in concessione e aree libere. L’obiettivo è sostituire le valutazioni astratte con una base istruttoria ufficiale, utilizzabile dalla Regione e dai Comuni costieri.
L’impianto prospettato segue due possibili esiti:
- Se la ricognizione accerta la scarsità della risorsa, l’assegnazione deve avvenire attraverso procedure selettive, secondo la disciplina europea e nazionale.
- Se la risorsa non risulta scarsa e viene esclusa anche la presenza di un interesse transfrontaliero certo, non opererebbe il presupposto europeo previsto dall’articolo 12 della direttiva Bolkestein. Questo accertamento, tuttavia, non consentirebbe automaticamente ai Comuni di prorogare o rinnovare direttamente le concessioni esistenti.
- L’articolo 4 della legge n. 118/2022, nel testo introdotto dalla legge n. 166/2024, prevede infatti una procedura pubblica di affidamento e stabilisce che, alla scadenza del titolo, l’amministrazione non possa disporre la prosecuzione del precedente rapporto, salvo il tempo strettamente necessario a concludere una procedura già avviata.
- Per trasformare l’accertamento della non scarsità nella possibilità di proseguire, rinnovare o prorogare i titoli esistenti sarebbe pertanto necessaria una specifica norma statale. Tale disciplina dovrebbe indicare condizioni, durata, garanzie di pubblicità e modalità di verifica dell’assenza di interesse transfrontaliero, rispettando comunque i principi di imparzialità, trasparenza, parità di trattamento e tutela della concorrenza.
- Le aree mai assegnate dovrebbero in ogni caso essere affidate attraverso procedimenti pubblicizzati, trasparenti e aperti alle eventuali domande concorrenti.
- Resterebbero escluse da qualsiasi beneficio le posizioni interessate da decadenze o dalle cause di esclusione previste dalla normativa nazionale.
La precisazione è fondamentale: la mappatura regionale può dimostrare che non sussiste il presupposto della scarsità, ma non può da sola modificare la disciplina statale sull’affidamento e sulla durata delle concessioni. La materia della tutela della concorrenza appartiene infatti alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. L’esame del progetto è iniziato nella Commissione Bilancio, Affari generali e istituzionali del Consiglio regionale, con il coinvolgimento dei rappresentanti dei Comuni e dei soggetti interessati. Il progetto si trova ancora nel percorso legislativo regionale e non costituisce una legge già approvata e operativa.
Perché può valere per tutti
La forza politica del percorso abruzzese sta soprattutto nel metodo: prima si conosce la risorsa, poi si stabilisce quale regime applicare. È una sequenza che potrebbe essere utilizzata in tutte le Regioni costiere, perché evita sia la presunzione generalizzata di scarsità sia conclusioni opposte fondate soltanto sulla quantità nominale dei chilometri di costa. La Corte di giustizia dell’Unione europea, nella causa C-348/22 riguardante il Comune di Ginosa, ha affermato che la scarsità può essere valutata combinando un approccio generale nazionale con un’analisi riferita al territorio costiero del singolo Comune. I criteri adottati devono essere oggettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati. Questo significa che la mappatura non può limitarsi a dividere la costa totale per la superficie già occupata. Deve considerare quali aree siano realmente balneabili, accessibili, concedibili e compatibili con i vincoli ambientali, con la pianificazione costiera, con i fenomeni di erosione, con le esigenze di sicurezza e con la necessità di garantire una quota adeguata di spiagge libere. Solo una ricognizione qualitativa, oltre che quantitativa, può fornire una rappresentazione attendibile della risorsa disponibile e resistere a un eventuale controllo amministrativo o giudiziario. Il modello abruzzese, quindi, potrebbe diventare il primo segmento di un percorso nazionale, ma non può rappresentare da solo l’intera soluzione. Dopo la mappatura regionale dovrebbe intervenire il legislatore statale, chiarendo espressamente quale disciplina applicare nei territori in cui siano state rigorosamente accertate sia la non scarsità della risorsa sia l’assenza di un interesse transfrontaliero certo.
In questa prospettiva, l’Abruzzo può indicare una strada valida per il Paese:
- criteri generali definiti dallo Stato;
- raccolta e certificazione dei dati su base regionale;
- verifica concreta a livello comunale;
- motivazione puntuale dei risultati;
- disciplina statale differenziata per i territori nei quali non ricorrano i presupposti europei della scarsità e dell’interesse transfrontaliero;
- possibilità di controllo da parte del giudice amministrativo.
Non venti regimi regionali incompatibili, dunque, ma un metodo comune capace di produrre risultati diversi quando diverse sono le condizioni delle coste.
Il precedente calabrese
Un riferimento importante arriva dalla Calabria. La legge regionale n. 15 del 14 maggio 2026 impone ai Comuni costieri una valutazione preventiva della scarsità e dell’interesse transfrontaliero certo, sulla base di criteri oggettivi, trasparenti, proporzionati e non discriminatori. Se viene accertata la scarsità oppure la presenza di un interesse transfrontaliero, la legge prevede lo svolgimento delle procedure a evidenza pubblica. Se non ricorre nessuno dei due presupposti, dispone l’assegnazione delle nuove concessioni nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e pubblicità e la proroga di quelle esistenti per un periodo corrispondente a quello previsto per le nuove assegnazioni.consiglioregionale. Il Governo ha scelto di non impugnare la legge calabrese davanti alla Corte costituzionale. Si tratta di un precedente politicamente significativo, ma la mancata impugnazione non equivale a una pronuncia della Corte costituzionale né a una definitiva certificazione della compatibilità della norma con la legislazione statale e con il diritto europeo.
Resta inoltre il contrasto potenziale con l’articolo 4 della legge n. 118/2022, che vieta la prosecuzione del precedente rapporto alla scadenza del titolo, salvo una limitata proroga tecnica collegata a una procedura di affidamento già avviata. La giurisprudenza amministrativa ha affermato che anche nelle ipotesi eccezionali di risorsa non scarsa e assenza di interesse transfrontaliero il diritto nazionale vigente richiede una procedura selettiva comparativa e non riconosce al concessionario uscente un diritto automatico alla proroga. Abruzzo e Calabria convergono comunque su un punto: la scarsità non deve essere presunta, ma dimostrata attraverso un’istruttoria territoriale. L’Abruzzo dovrebbe però accompagnare questa impostazione con una richiesta politica esplicita al Governo e al Parlamento: introdurre una disciplina statale per i casi di non scarsità e assenza di interesse transfrontaliero, evitando che le conclusioni della mappatura restino prive di effetti concreti.
Imprese e Comuni
La questione riguarda il futuro di centinaia di imprese abruzzesi, ma anche la sicurezza amministrativa dei Comuni. Secondo le rilevazioni disponibili, in Abruzzo risultano oltre 850 concessioni balneari. Una disciplina poco chiara esporrebbe amministrazioni e operatori a decisioni difformi e a un nuovo ciclo di ricorsi. Anci Abruzzo ha costituito un comitato tecnico intercomunale per coordinare i 19 Comuni costieri e lavorare alla definizione di criteri e linee guida. I temi affrontati sono gli stessi presenti nel confronto nazionale: durata dei titoli, indennizzi, criteri di valutazione, contenuto dei bandi e rapporto con la verifica regionale sulla scarsità. Per questo il bando-tipo non dovrebbe sostituire la valutazione territoriale, ma inserirsi all’interno di un percorso ordinato. Prima occorre sapere se, dove e in quale misura la risorsa sia limitata. Successivamente si deve individuare il regime giuridico applicabile e, quando necessarie, definire le procedure, i criteri e le garanzie per gli operatori. Se la risorsa risulta scarsa, si applicano le procedure selettive previste dal diritto europeo e dalla normativa statale. Se non risulta scarsa ma sussiste un interesse transfrontaliero certo, restano necessari pubblicità, trasparenza e confronto concorrenziale. Se mancano entrambi i presupposti, l’attuale normativa italiana continua comunque a richiedere una procedura di affidamento: per consentire la prosecuzione dei titoli esistenti servirebbe quindi un nuovo intervento del legislatore statale.
Una soluzione nazionale dal basso
Il percorso abruzzese può diventare un modello per tutte le Regioni se riesce a tenere insieme tre esigenze: rispetto del diritto europeo, certezza delle regole e riconoscimento delle peculiarità locali. La risposta non può consistere in una proroga indistinta, ma non può neppure derivare da un automatismo nazionale che prescinda dalla situazione reale delle coste. La strada più equilibrata è costruire una banca dati verificabile, adottare criteri uniformi per misurare la disponibilità effettiva della risorsa e lasciare alle amministrazioni competenti una valutazione motivata del proprio territorio. A questo primo livello territoriale deve però corrispondere un secondo livello statale. Spetta allo Stato stabilire quali conseguenze giuridiche derivino dall’accertamento della non scarsità e dell’assenza di interesse transfrontaliero, valutando se e a quali condizioni possano essere rinnovati o prorogati i titoli esistenti. Una simile norma non potrebbe limitarsi a disporre una proroga automatica e generalizzata. Dovrebbe prevedere una verifica rigorosa dei presupposti, una durata proporzionata, la regolarità del concessionario, la tutela del pubblico uso del demanio, adeguate forme di pubblicità e la possibilità di presentare domande concorrenti quando esista un interesse di mercato.
In questo quadro il bando-tipo diventerebbe davvero uno strumento di supporto e non la premessa di una conclusione già scritta. L’Abruzzo sta sostenendo che prima delle gare viene l’istruttoria e prima delle decisioni vengono i dati. Il completamento necessario di questa impostazione è una disciplina nazionale che riconosca valore giuridico ai risultati delle ricognizioni territoriali e regoli espressamente il caso della non scarsità.
È questo il passaggio che il confronto nazionale dovrebbe raccogliere: una regola comune nel metodo, capace di rispettare le differenze tra l’Adriatico, il Tirreno, le isole e ogni singolo tratto di costa, senza lasciare i Comuni soli davanti al rischio del contenzioso.