La sentenza n. 04037/2026 del Consiglio di Stato, pubblicata il 20 maggio 2026 nel ricorso n. 07427/2025, si inserisce in un quadro di forte incertezza applicativa, nel quale alcuni giudici di primo grado, e in particolare il TAR Liguria, hanno sino ad ora disapplicato in modo sistematico la proroga tecnica prevista dalla legge n. 118/2022, come modificata dalla legge n. 166/2024, con evidenti ricadute problematiche sulla gestione della fase transitoria delle concessioni demaniali marittime. Il contenzioso nasce dagli atti con cui il Comune di Ginosa ha disciplinato la durata temporanea delle concessioni, fissandone la scadenza al 15 settembre 2025, in contrasto con la diversa lettura offerta da un gruppo di concessionari, secondo i quali la disciplina sopravvenuta consentiva la prosecuzione fino al 30 settembre 2027.
La pronuncia in esame si colloca all’interno di un più ampio filone giurisprudenziale riguardante il regime transitorio delle concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreative. Nel caso deciso dal Consiglio di Stato, l’appello è stato proposto dal Comune di Ginosa avverso le sentenze del TAR Lecce che, accogliendo i ricorsi di alcuni concessionari, avevano qualificato come proroga tecnica il termine di scadenza delle concessioni al 30 settembre 2027, previsto dalla legge n. 118/2022, come modificata dalla legge n. 166/2024, contestando al contempo la scadenza al 15 settembre 2025 fissata dal Comune.
La vicenda si inserisce in un contesto segnato da orientamenti non sempre uniformi, nei quali la fase transitoria è stata spesso interpretata in senso restrittivo dai giudici di primo grado. Proprio per questo la sentenze di Palazzo Spada assume rilievo non solo per il caso concreto, ma anche per la portata sistematica nella ricostruzione dell’assetto normativo applicabile.
Sul punto, il Consiglio di Stato ha chiarito che è erroneo ritenere che la normativa interna sopravvenuta debba essere automaticamente disapplicata con specifico riferimento alla fase antecedente allo svolgimento delle gare, restando fermo, come lo stesso TAR ricorda, l’obbligo per le amministrazioni di procedere all’avvio delle procedure e la possibilità di disporre l’anticipata cessazione dell’efficacia della proroga in caso di conclusione antecedente al termine massimo previsto dalla legge.
In questa prospettiva, il termine finale non viene inteso come una proroga automatica e generalizzata, ma come un meccanismo temporaneo e strumentale rispetto all’attivazione delle procedure ad evidenza pubblica. Il passaggio è rilevante perché consente di distinguere tra una disciplina transitoria funzionale al passaggio di regime e una proroga indiscriminata, che resterebbe invece incompatibile con i principi concorrenziali di matrice europea.
La stessa pronuncia valorizza altresì il profilo dell’occupazione legittima dell’area demaniale sino alla stipulazione del nuovo atto concessorio, richiamando l’art. 4, comma 7, della legge n. 118/2022, secondo cui “fino alla data di stipulazione dell’atto che regola il rapporto concessorio, l’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima anche in relazione all’art. 1161 del codice della navigazione”.
Ne discende che la fase transitoria non può essere letta in termini di vuoto normativo, ma come un segmento ordinato del procedimento concessorio, destinato a garantire il bilanciamento tra l’interesse pubblico all’attuazione dei principi concorrenziali e la tutela dei rapporti preesistenti. Il legislatore, in altri termini, ha costruito una disciplina di passaggio che evita un’interruzione automatica e immediata dei rapporti in essere, rimettendo alla stipula del nuovo titolo il momento di piena ridefinizione dell’assetto concessorio.
Le sentenze richiamano anche la precedente n. 4480/2024, con la quale il Consiglio di Stato aveva affermato che le pubbliche amministrazioni, al fine di assegnare le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, devono applicare l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, costituendo la procedura competitiva la regola, salvo che non risulti, sulla base di un’adeguata istruttoria e di un’esaustiva motivazione, che la risorsa naturale della costa destinabile a tale tipo di concessione non sia scarsa.
Si tratta di un passaggio di rilievo, perché ribadisce che la regola della gara non viene meno, ma deve essere coordinata con una verifica concreta sulla disponibilità effettiva della risorsa. La scarsità non può essere affermata o esclusa in astratto: richiede una valutazione puntuale, qualitativa e adeguatamente motivata, in grado di tenere conto delle caratteristiche specifiche del territorio interessato.
Nel caso concreto, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello del Comune, ma non nel senso di un riconoscimento generalizzato della tesi comunale in ogni suo profilo. La Sezione ha infatti ritenuto che la vicenda non riguardasse una proroga tecnica della concessione balneare, bensì un affidamento diretto temporaneo disposto sino e non oltre il 15 settembre 2025, al fine di chiarire la legittimità dell’occupazione dell’area da parte del concessionario uscente e di evitare l’applicazione delle sanzioni previste dall’art. 1161 cod. nav. o la richiesta di indennità per occupazione abusiva.
Il Collegio ha quindi osservato che, una volta conclusa la gara e intervenuta l’aggiudicazione dei lotti, il concessionario uscente non aveva più un interesse giuridicamente tutelabile a ottenere una prosecuzione della gestione fino alla stipula del nuovo atto. Il suo interesse, semmai, era quello alla tempestiva conclusione del procedimento ad evidenza pubblica e alla sollecita stipula del nuovo rapporto concessorio, con la possibilità di agire per il risarcimento di eventuali danni da ritardo, ma non di pretendere una ulteriore permanenza sull’area.
Resta però aperto il problema, assai concreto, dei casi in cui i nuovi titoli concessori non siano ancora stati sottoscritti perché pendono procedimenti autorizzativi necessari alla realizzazione dei manufatti balneari, soprattutto quando si tratta di verifiche paesaggistiche, urbanistiche, ambientali e idrogeologiche.
In simili ipotesi, il nodo non riguarda soltanto la durata formale della concessione, ma la possibilità materiale di dare esecuzione alla gara e di tradurre l’aggiudicazione in un rapporto concessorio pienamente operativo. È qui che emergono le maggiori criticità: da un lato il rischio di vuoti gestionali, dall’altro la difficoltà di conciliare il principio di concorrenza con la necessità di garantire continuità amministrativa e funzionale.
Le sentenze di Palazzo Spada hanno dunque almeno tre effetti rilevanti. Primo, chiariscono che il termine del 30 settembre 2027 non va letto come proroga automatica e indiscriminata, ma come proroga tecnica collegata all’obbligo di bandire e concludere le gare. Secondo, ribadiscono che l’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente è legittima fino alla stipula del nuovo atto. Terzo, confermano che la gara resta la regola, ma lasciano aperture sulla veriica della scarsità della risorsa.
In questa cornice, la critica alla prassi di alcune amministrazioni e di parte della giurisprudenza di primo grado, che hanno disapplicato sistematicamente la novella, trova nelle pronunce del Consiglio di Stato un significativo elemento di correzione. Al tempo stesso, però, la materia resta complessa e richiede un’attenta gestione della fase transitoria, perché la reale tenuta del sistema dipenderà dalla capacità delle amministrazioni di concludere tempestivamente le procedure e di evitare che il periodo intermedio si trasformi in una nuova zona di incertezza.