Negli ultimi anni il dibattito sulle concessioni demaniali marittime si è concentrato quasi esclusivamente sul contrasto tra proroghe automatiche e diritto dell’Unione europea. Tuttavia, alcune recenti pronunce del Consiglio di Stato hanno riportato al centro della scena un principio spesso trascurato: il primato del diritto UE non elimina le regole processuali interne, né consente di superare le decadenze.
La sentenza n. 1107/2022: gara pubblica e clausola immediatamente escludente
La sentenza n. 1107 del 15 febbraio 2022 (Sez. IV) nasce da un contenzioso in materia di gara pubblica. Un operatore economico contestava una clausola del bando ritenuta incompatibile con il diritto europeo.
Il Consiglio di Stato ha affermato un principio netto:
se una clausola è immediatamente lesiva, deve essere impugnata entro il termine decadenziale. Anche se la clausola è in contrasto con il diritto UE, non è nulla radicalmente ma semplicemente illegittima. Se non viene impugnata nei termini, si consolida.
In quella pronuncia il Collegio ha richiamato un orientamento consolidato secondo cui:
l’applicazione del diritto euro-unitario deve rispettare le norme processuali dello Stato membro, poste a tutela del principio di certezza del diritto.
La sentenza richiama espressamente una linea giurisprudenziale costante (Cons. Stato, sez. IV, 18 aprile 2018, n. 2332; sez. III, 4 febbraio 2015, n. 540; sez. V, 22 gennaio 2015, n. 272; sez. V, 17 luglio 2014, n. 3806; sez. V, 23 ottobre 2013, n. 5131), affermando che il primato del diritto dell’Unione opera all’interno del sistema processuale nazionale e non contro di esso.
Ed è in questo contesto che il Consiglio di Stato ha ribadito un passaggio decisivo anche per il settore balneare:
Il provvedimento amministrativo emanato in violazione del diritto eurounitario (nella specie, rinnovo di una concessione demaniale marittima) non è nullo, ma è affetto da illegittimità e diventa inoppugnabile se non impugnato nel termine di decadenza.
Questo passaggio è di importanza cruciale: la violazione del diritto UE non genera una categoria speciale di nullità più grave rispetto alla violazione del diritto interno. L’atto resta annullabile e, se non impugnato nei termini, si consolida.
La sentenza n. 809/2026 : anzianità militare e limiti alla disapplicazione
Lo stesso principio è stato ribadito più di recente dalla sentenza n. 809 del 30 gennaio 2026 (Sez. II, che richiama la sentenza n. 1107/2022), sempre del Consiglio di Stato.
In questo caso il ricorso riguardava la carriera di un ufficiale dell’Arma dei Carabinieri, che chiedeva la retrodatazione dell’anzianità e delle promozioni invocando anche la direttiva 1999/70/CE sul lavoro a tempo determinato.
Il Collegio ha respinto l’appello chiarendo che:
- l’atto di inquadramento era immediatamente lesivo;
- non era stato impugnato nei termini;
- il diritto dell’Unione non impone al giudice nazionale di disapplicare le norme processuali interne.
Richiamando la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, la sentenza ha ribadito che l’autonomia procedurale degli Stati membri consente di mantenere termini decadenziali, purché rispettino i principi di equivalenza ed effettività.
Il passaggio forse più forte è questo: anche qualora la clausola o il provvedimento risultassero nulli o annullabili per contrasto con il diritto UE, la mancata tempestiva impugnazione impedisce al giudice di disapplicarli successivamente. La decadenza processuale non può essere aggirata invocando il primato europeo.
La richiamata sentenza n. 1107/2022 ha al riguardo precisato che «… Più volte questo Consiglio ha avuto modo di pronunciarsi, in applicazione delle coordinate interpretative delineate dalla Corte di giustizia, sul rapporto fra preclusioni processuali e diritto comunitario, statuendo che l’applicazione del diritto comunitario ed euro-unitario deve comunque rispettare le norme processuali dello Stato membro, poste a tutela del principio di certezza del diritto (Cons. Stato, sez. IV, 18 aprile 2018, n. 2332; sez. III, 4 febbraio 2015, n. 540; sez. V, 22 gennaio 2015, n. 272; sez. V, 17 luglio 2014, n. 3806; sez. V, 23 ottobre 2013, n. 5131), ……. 12.1. In proposito, si è statuito che “il provvedimento amministrativo emanato in violazione del diritto eurounitario (nella specie, rinnovo di una concessione demaniale marittima) non va considerato nullo, ma è affetto da un vizio di illegittimità non diverso da quello che discende dal contrasto con il diritto interno, esso diventa inoppugnabile se non impugnato nel termine di decadenza” (Cons. Stato, sez. VI, 18 novembre 2019 n. 7874; sez. VI, 10 dicembre 2015, n. 5630; Sez. III, 08 settembre 2014, n. 4538; sez. VI, 15 febbraio 2012, n. 750; sez. VI, 31 marzo 2011, n. 1983; Cons. giust. amm. sic. 21 aprile 2010, n. 553; Cons. Stato, sez. VI, 4 aprile 2008, n. 1414).
Il principio comune: illegittimità, non nullità
Dalle due pronunce emerge un principio chiaro e coerente:
- La violazione del diritto UE non determina nullità automatica dell’atto amministrativo.
- L’atto è semplicemente illegittimo.
- Se non viene impugnato entro il termine decadenziale, si consolida.
- Il giudice non può superare la decadenza attraverso la disapplicazione.
In sintesi: il primato del diritto dell’Unione prevale sulle norme sostanziali incompatibili, ma non elimina le preclusioni processuali nazionali poste a tutela della certezza del diritto.
Le implicazioni per le concessioni demaniali
Questo impianto giurisprudenziale ha effetti diretti nel settore delle concessioni marittime.
Se un Comune ha adottato un provvedimento espresso di proroga al 2033 e tale atto non è stato impugnato nei 60 giorni:
- non è nullo radicalmente;
- non è automaticamente inesistente;
- non può essere annullato tardivamente in via ordinaria.
Il principio di certezza del diritto impedisce di riaprire indefinitamente rapporti amministrativi ormai consolidati, anche quando si invochi il contrasto con il diritto europeo.
Conclusione
Le sentenze n. 1107/2022 e n. 809/2026, pur nate in contesti diversi (una gara pubblica e una vicenda di carriera militare), convergono su un punto essenziale:
Il diritto dell’Unione europea non è uno strumento per superare le decadenze processuali.
Ed è proprio questo principio – più ancora del merito delle singole controversie – a rappresentare oggi uno degli snodi centrali nel contenzioso sulle concessioni demaniali marittime.