Sia nell’ordinanza 28959/2025 sia nella più recente 5540/2026, la Cassazione ha ribadito con particolare nettezza il principio che delimita il controllo esercitabile sulle sentenze del Consiglio di Stato.
Il ricorso per cassazione è ammissibile solo quando venga denunciata la violazione dei limiti esterni della giurisdizione, ossia quando il giudice amministrativo:
-esercita un potere normativo o legislativo;
-invade la sfera propria dell’amministrazione;
-oppure altera i confini della giurisdizione attribuitagli dall’ordinamento.
Al contrario, la Cassazione ha ribadito che non può essere sindacato il modo in cui il giudice amministrativo interpreta o applica la legge, trattandosi di un profilo che appartiene al merito della funzione giurisdizionale. Questo principio rappresenta la chiave di lettura dell’intero contenzioso che riguarda le plenarie del 2021.
Il precedente decisivo: la cassazione della Plenaria 18
Le sentenze del 2023 delle Sezioni Unite hanno già applicato questo criterio alla vicenda delle concessioni balneari. Nel caso della Plenaria 18/2021, la Cassazione ha ritenuto che il Consiglio di Stato avesse superato i limiti della propria funzione giurisdizionale introducendo una disciplina generale del settore. In particolare la Plenaria aveva stabilito che tutte le concessioni demaniali marittime dovessero cessare entro il 31 dicembre 2023, determinando una scadenza uniforme destinata a operare su scala nazionale. Secondo la Cassazione, una simile determinazione non costituisce un semplice esercizio interpretativo ma una scelta di carattere normativo, riservata al legislatore.
«La Plenaria 18 ha ecceduto i limiti della giurisdizione non solo fissando un termine generale di scadenza al 31.12.2023, ma soprattutto stabilendo che qualsiasi proroga legislativa successiva sarebbe stata “senza effetto” (tamquam non esset): si tratta di pre‑giudizio su norme non emanate e non impugnabili, in violazione del principio di concretezza della giurisdizione amministrativa e invasione della funzione legislativa.»
Il ruolo della Plenaria 17 nel sistema costruito dal Consiglio di Stato
La decisione ora impugnata – la Plenaria 17/2021 – rappresenta il passaggio logico precedente rispetto alla sentenza poi cassata. Con questa pronuncia il Consiglio di Stato aveva infatti affermato i principi generali destinati a governare la materia delle concessioni balneari, sostenendo che:
-le concessioni demaniali marittime rientrano nell’ambito applicativo della Direttiva 2006/123/CE;
-le proroghe automatiche previste dalla normativa nazionale risultano incompatibili con il diritto dell’Unione;
-le amministrazioni sono tenute a disapplicare le norme interne contrastanti con tali principi.
Questo impianto interpretativo ha costituito il presupposto della successiva determinazione della scadenza generalizzata delle concessioni contenuta nella Plenaria 18.
Il contributo delle ordinanze 28959/2025 e 5540/2026
Le due ordinanze più recenti delle Sezioni Unite non intervengono direttamente sulla questione delle plenarie del 2021, ma rafforzano il quadro teorico che aveva già portato alla cassazione della Plenaria 18. In entrambe le decisioni la Cassazione ribadisce infatti che l’eccesso di potere giurisdizionale si configura quando il giudice amministrativo trasforma l’attività interpretativa in un intervento sostanzialmente normativo, introducendo regole generali destinate a disciplinare un intero settore. La Suprema Corte richiama inoltre il principio secondo cui la funzione giurisdizionale deve rimanere distinta da quella legislativa, evitando che il giudice sostituisca al legislatore scelte di politica normativa. Si tratta esattamente del criterio utilizzato nel 2023 per annullare la Plenaria 18.
L’importanza dell’udienza del 12 maggio
Alla luce di questi precedenti, l’udienza del 12 maggio davanti alle Sezioni Unite della Cassazione assume un rilievo particolare. Le ordinanze 28959/2025 e 5540/2026 confermano infatti l’impostazione con cui la Suprema Corte ha già ritenuto configurabile l’eccesso di potere giurisdizionale quando il giudice amministrativo introduce regole generali destinate a incidere sull’assetto normativo di un settore. Un principio che si colloca al centro del confronto tra il Consiglio di Stato, il legislatore nazionale e la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea sulla disciplina delle concessioni demaniali marittime.
Per questo motivo la decisione attesa a maggio potrebbe rappresentare un nuovo passaggio decisivo nell’evoluzione giurisprudenziale di una delle questioni più complesse del diritto amministrativo degli ultimi anni.
Buongiorno, con tutti gli avvocati che ci sono in Italia, possibile che l’unico che combatte dalla parte di noi balneari sia l’avvocato De Michele Vincenzo e la sua cara moglie Gabriella? Io penso che molti altri,sapendo che noi balneari abbiamo ragione, dovrebbero perlomeno sostenerlo, e comunque un avvocato come Vincenzo bisogna almeno santificarlo x tutto il suo operato grazie
Condivido in toto
Insomma patroni griffi l’ ha fatta fuori dal vaso..per ovvi motivi…. insomma sono 20 anni che scriviamo scriviamo e ora GIUSTAMENTE ! Si ritorna al punto di partenza! Le regole sulle spiagge vanno benissimo come erano ! Politici , sindacati, amministratori , giudici e parlamento europeo INCAPACI… ANDATE A LAVORARE !!!