C’è un passaggio che continua a essere eluso nel dibattito sulle concessioni balneari: l’articolo 12 della Direttiva 2006/123/CE consente il ricorso alle procedure comparative solo quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato a causa della scarsità delle risorse naturali.
È proprio su questo presupposto che Assobalneari Italia ha chiesto al Governo di riaprire il Tavolo Tecnico nazionale sulla mappatura della risorsa demaniale, sostenendo che la verifica fin qui svolta non sia stata completa perché concentrata soprattutto sui litorali marini, senza una ricognizione organica delle aree lacuali e fluviali. Secondo l’associazione, infatti, una valutazione seria e conforme ai principi europei non può fermarsi al mare, perché in molti territori italiani le attività turistico-balneari insistono stabilmente anche su laghi e fiumi, con strutture organizzate in modo analogo agli stabilimenti costieri.
Nella lettera inviata alle istituzioni, Assobalneari richiama anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sottolineando che spetta agli Stati membri stabilire i criteri per valutare la scarsità delle risorse naturali e che tale verifica deve basarsi su dati concreti, non su presunzioni astratte o generalizzate.
Il nodo politico e giuridico è quindi chiaro: prima delle gare occorre una istruttoria nazionale completa, aggiornata e territorialmente coerente sulla reale disponibilità della risorsa demaniale marittima, lacuale e fluviale.
Per questa ragione Assobalneari chiede non solo il ripristino del Tavolo Tecnico, ma anche un provvedimento legislativo temporaneo che garantisca la continuità delle concessioni e consenta ai Comuni di sospendere le procedure selettive in corso fino al completamento della nuova mappatura.
Destinatari
La lettera è indirizzata, in forma sostanzialmente istituzionale, ai seguenti destinatari:
- Al Presidente del Consiglio dei ministri.
- Ai ministri competenti in materia di affari regionali, infrastrutture e trasporti, economia e finanze, imprese e made in Italy, ambiente, turismo, politiche del mare, sport e giovani.
- Al Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome.
Il testo della lettera
OGGETTO Richiesta di ripristino del Tavolo Tecnico nazionale sulla mappatura della risorsa demaniale marittima, lacuale e fluviale e di adozione di un provvedimento legislativo di proroga tecnica delle concessioni ai fini della corretta applicazione dell’articolo 12 della Direttiva 2006/123/CE
Assobalneari Italia ritiene necessario sottoporre alla Vostra attenzione una questione di particolare rilevanza istituzionale e giuridica concernente la corretta applicazione dell’articolo 12 della Direttiva 2006/123/CE (Direttiva Bolkestein) in materia di concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali. Come noto, il Tavolo Tecnico istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri con il coinvolgimento di numerosi Ministeri aveva avviato una attività istruttoria finalizzata alla verifica della effettiva disponibilità della risorsa demaniale italiana, producendo dati che evidenziavano l’assenza di una scarsità generalizzata e uniforme delle coste nazionali. Tale attività istruttoria, tuttavia, risulta essersi concentrata prevalentemente sui litorali marini, senza sviluppare una organica e sistematica acquisizione dei dati relativi alle aree demaniali lacuali e fluviali interessate da attività turistico-balneari. Si tratta di un elemento di particolare rilevanza.
In numerosi territori italiani, infatti, le attività balneari si sviluppano stabilmente anche lungo laghi e fiumi, con la presenza di stabilimenti perfettamente organizzati e strutturati, del tutto analoghi a quelli operanti lungo le coste marine. Situazioni di questo tipo risultano presenti non solo nei principali laghi italiani — quali il Lago di Garda, il Lago Maggiore, il Lago di Como, il Lago d’Orta e il Lago d’Iseo — ma anche in numerose realtà territoriali minori fortemente vocate al turismo balneare. Ne consegue che una valutazione realmente completa della eventuale scarsità della risorsa naturale non possa prescindere dalla considerazione anche delle aree lacuali e fluviali. La stessa Corte di Giustizia dell’Unione Europea, nella sentenza del 20 aprile 2023, causa C-348/22 (Comune di Ginosa), ha chiarito che: “spetta agli Stati membri determinare i criteri applicabili per valutare la scarsità delle risorse naturali” e che la relativa verifica deve essere effettuata sulla base di dati concreti e non di presunzioni astratte o generalizzate. Parimenti, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, nelle sentenze riunite C-458/14 e C-67/15 (Promoimpresa), ha espressamente affermato che l’articolo 12 della Direttiva si applica esclusivamente: “qualora il numero di autorizzazioni disponibili sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali”. Ne deriva che il presupposto giuridico necessario per l’eventuale avvio delle procedure ad evidenza pubblica è rappresentato proprio dalla preventiva verifica concreta della eventuale scarsità della risorsa naturale disponibile.
Si ritiene inoltre opportuno evidenziare come appaia particolarmente delicata, sul piano istituzionale e giuridico, l’affermazione contenuta nella sentenza n. 17/2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, laddove viene sostanzialmente data per presupposta la scarsità della risorsa demaniale marittima. Tale affermazione, infatti, non risulta fondata su una specifica istruttoria tecnica nazionale né su una attività ricognitiva organica della effettiva disponibilità della risorsa demaniale italiana. La stessa Corte di Giustizia dell’Unione Europea, nelle sentenze Promoimpresa e successivamente nella sentenza C-348/22 (Comune di Ginosa), ha chiarito che la scarsità della risorsa costituisce un presupposto fattuale e tecnico che deve essere oggetto di verifica concreta sulla base di dati oggettivi, territorialmente coerenti e non fondati su presunzioni astratte o generalizzate. In tale contesto, appare difficile ritenere che la scarsità della risorsa possa essere considerata “notoria” in assenza di una preventiva attività istruttoria nazionale completa ed aggiornata. L’accertamento della eventuale scarsità della risorsa costituisce infatti una attività di natura tecnica, amministrativa e programmatoria che rientra nella sfera di competenza delle istituzioni politiche e amministrative preposte alla gestione del demanio e alla programmazione del territorio. Proprio per tale ragione, il completamento della mappatura nazionale delle aree marittime, lacuali e fluviali appare oggi indispensabile anche al fine di evitare che il tema della scarsità venga affrontato attraverso presunzioni interpretative non supportate da una adeguata verifica tecnicoamministrativa. Alla luce di tali principi, Assobalneari Italia ritiene necessario:
-il ripristino per legge del Tavolo Tecnico nazionale;
-il completamento della mappatura attraverso l’inclusione organica delle aree lacuali e fluviali;
-il coinvolgimento delle Regioni interessate dal fenomeno delle concessioni lacuali e fluviali, tra cui in particolare Lombardia, Piemonte, Veneto e Trentino-Alto Adige;
-la predisposizione di una istruttoria nazionale completa ed omogenea sulla reale consistenza della risorsa demaniale destinabile ad attività turistico-balneari.
Tale percorso appare oggi indispensabile per verificare se sussistano effettivamente i presupposti giuridici richiesti dall’articolo 12 della Direttiva Bolkestein ai fini dell’eventuale ricorso alle procedure comparative. Per tali ragioni, Assobalneari Italia chiede altresì al Governo l’adozione urgente di un provvedimento legislativo ad hoc che garantisca la continuità aziendale e di esercizio per le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali e che consenta contestualmente ai Comuni la sospensione delle procedure selettive attualmente in corso, sino al completamento della nuova attività istruttoria nazionale.
Una simile misura avrebbe carattere strettamente tecnico e temporaneo e risulterebbe finalizzata esclusivamente:
-a garantire certezza giuridica;
-ad evitare procedure potenzialmente fondate su un quadro istruttorio incompleto;
-a consentire una verifica oggettiva della reale disponibilità della risorsa; a permettere una corretta e non automatica applicazione della Direttiva 2006/123/CE.
Assobalneari Italia ritiene infatti che il tema della scarsità della risorsa rappresenti il presupposto giuridico centrale dell’intera disciplina europea e che esso debba essere affrontato attraverso dati completi, verificabili e territorialmente coerenti. Confidando nella sensibilità istituzionale del Governo e delle Amministrazioni coinvolte, si resta a disposizione per ogni eventuale contributo tecnico e per la partecipazione ai lavori del Tavolo Tecnico nazionale.
La richiesta di Assobalneari sulla scarsità è legittima: la direttiva prevede gare solo se la risorsa è limitata.
Ma la scarsità non si misura sommando mare, laghi e fiumi: si valuta localmente, Comune per Comune.
La proroga tecnica può avere senso solo per completare la mappatura, non per rinviare le gare.
E soprattutto: la Cassazione ha appena ricordato che la Plenaria non è vincolante.
Quindi sì, la mappatura va fatta, ma non può diventare un alibi per fermare tutto all’infinito.