Il Comune di Piombino ha assegnato tutti e tre i nuovi lotti di spiaggia alla stessa società. Duecentoquaranta metri di arenile, suddivisi formalmente in tre concessioni da 80 metri, finiscono così nelle mani di un unico operatore. Il bando consentiva il cumulo delle aggiudicazioni, senza introdurre un limite per concorrente. Ma dov’è finita la pluralità di imprese che dovrebbe essere favorita dalla concorrenza?
La vicenda di Torre Mozza, a Piombino, offre un esempio particolarmente significativo delle contraddizioni che possono emergere nell’applicazione della direttiva Bolkestein e della nuova disciplina italiana sulle concessioni demaniali marittime. Con l’aggiudicazione del terzo lotto, comunicata il 7 novembre, si è completato il quadro: Fronte Mare Srl si è aggiudicata tutte e tre le porzioni di arenile messe a gara dal Comune di Piombino, ciascuna della lunghezza di 80 metri lineari, per un totale di 240 metri.
La società, che ha già realizzato nella pineta dell’ex villaggio turistico lo stabilimento Torre Mozza Beach, si è dunque assicurata l’intera nuova disponibilità concessoria, con tre titoli della durata di sei anni. Il primo lotto era stato assegnato il 6 ottobre, il secondo il 21 ottobre e il terzo il 5 novembre. Tre distinti affidamenti, tre graduatorie, ma un unico aggiudicatario. È proprio questo il dato che merita una riflessione, perché la suddivisione dell’arenile in tre lotti avrebbe potuto rappresentare un’occasione per ampliare il numero delle imprese ammesse alla gestione di nuove aree demaniali. Il risultato, invece, è stato quello di concentrare tutte le nuove concessioni in capo allo stesso soggetto.
Tre lotti per favorire la concorrenza, ma nessun limite alle aggiudicazioni
La ricostruzione degli atti amministrativi permette di comprendere perché questo sia stato possibile. Il procedimento era stato avviato dal Comune nell’aprile 2024 e successivamente riformulato con la determinazione dirigenziale n. 1467 del 9 dicembre 2024, anche alla luce delle novità normative introdotte dal decreto-legge 131/2024, convertito nella legge 166/2024. L’amministrazione aveva individuato tre porzioni di arenile, ciascuna di 80 metri lineari, consentendo agli operatori economici di manifestare interesse per uno, due oppure tutti e tre i lotti.
Non era quindi previsto alcun obbligo di limitare la partecipazione a una sola porzione di spiaggia. Ma soprattutto non era stato introdotto un vincolo di aggiudicazione che impedisse allo stesso concorrente di vincere tutte le procedure. La possibilità era già contemplata nell’avviso pubblicato dal Comune. Non si è trattato, pertanto, di una circostanza emersa inaspettatamente al termine delle gare, ma di una conseguenza possibile dell’impostazione originaria della procedura. Il punto è tutt’altro che secondario. Se l’obiettivo era creare tre distinte opportunità imprenditoriali, l’amministrazione avrebbe potuto stabilire preventivamente che ogni operatore potesse aggiudicarsi un solo lotto, consentendo così lo scorrimento delle graduatorie per le altre due porzioni. Non lo ha fatto.
Cosa prevede la legge sulla concorrenza
La questione assume un significato ancora maggiore se si considera proprio la normativa che avrebbe dovuto assicurare l’apertura del mercato e la massima partecipazione. L’articolo 4 della legge 118/2022, come modificato dal decreto-legge 131/2024, stabilisce al comma 1 che le procedure di affidamento delle concessioni demaniali devono rispettare i principi di libertà di stabilimento, pubblicità, trasparenza, massima partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento, anche al fine di agevolare la partecipazione delle microimprese, delle piccole imprese e delle imprese giovanili.
Non è un richiamo marginale: la partecipazione delle imprese di minori dimensioni costituisce una delle finalità esplicitamente indicate dal legislatore italiano. La stessa disposizione, al comma 4, lettera h), richiede che i requisiti di capacità tecnico-professionale siano adeguati e proporzionati alla concessione e agevolino la partecipazione delle microimprese, delle piccole imprese e delle imprese giovanili. Ma c’è un passaggio ancora più interessante per il caso di Piombino.
La lettera q) dello stesso comma 4 prevede che il bando indichi, tra gli elementi della procedura, «l’eventuale numero massimo di lotti che possono essere aggiudicati al medesimo offerente». Il legislatore, dunque, ha espressamente contemplato la possibilità di introdurre un limite alle aggiudicazioni multiple. Non ha imposto un tetto generalizzato, ma ha affidato all’amministrazione la possibilità di stabilirlo nella disciplina della gara. A Piombino questa possibilità non è stata utilizzata. Il risultato è che la concorrenza è stata assicurata formalmente attraverso la partecipazione alle singole procedure, ma non è stata accompagnata da alcun meccanismo capace di evitare che l’intera disponibilità concessoria finisse nelle mani di un solo operatore.
La contraddizione: apertura del mercato senza pluralità degli operatori
È qui che emerge il vero paradosso. La direttiva 2006/123/CE, all’articolo 12, richiede procedure di selezione imparziali e trasparenti quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato dalla scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili. La giurisprudenza europea ha riconosciuto l’obbligo di selezione tra i potenziali candidati e il divieto di rinnovo automatico delle autorizzazioni. Ma l’apertura del mercato non coincide necessariamente con la massima concentrazione possibile delle nuove opportunità.
La possibilità di partecipare a una gara deve essere effettiva e non discriminatoria. E proprio la disciplina nazionale di attuazione richiama espressamente la necessità di assicurare la massima partecipazione e di agevolare le imprese più piccole. A Torre Mozza, invece, la scelta di non introdurre un limite al cumulo ha consentito a una sola società di acquisire tutte le nuove concessioni, nonostante il frazionamento dell’arenile in tre distinti lotti. È vero che più operatori hanno potuto presentare le proprie offerte. Secondo i dati pubblicati durante lo svolgimento della procedura, erano state raccolte inizialmente 35 manifestazioni di interesse e successivamente presentate dieci offerte complessive: cinque per il primo lotto, tre per il secondo e due per il terzo.
Dunque, una partecipazione effettiva c’è stata. Ma il punto non è soltanto quanti concorrenti abbiano potuto presentarsi: è anche quale risultato concreto abbia prodotto la struttura della procedura in termini di accesso al bene pubblico. Tre lotti avrebbero potuto significare tre nuove opportunità per altrettante imprese. Sono diventati tre concessioni per la stessa impresa.
Un criterio premiale da cinque punti non ha impedito la concentrazione
Un ulteriore elemento merita attenzione. L’avviso del Comune prevedeva, tra i dieci criteri di valutazione, un punteggio massimo di cinque punti per gli operatori che non fossero già titolari, contitolari, gestori ai sensi dell’articolo 45-bis del Codice della navigazione o soci di società titolari di concessioni demaniali marittime nel Comune di Piombino. Si trattava di un criterio volto a valorizzare chi non disponeva già di altre concessioni nel territorio comunale, coerente con l’attenzione alla massima partecipazione prevista dalla normativa nazionale.
Tuttavia, questo meccanismo non equivaleva a un limite alle aggiudicazioni multiple. Valutava la posizione concessoria del concorrente al momento stabilito per la presentazione delle offerte, ma non impediva che lo stesso soggetto risultasse vincitore di più lotti della medesima procedura. Anche sotto questo profilo emerge quindi la differenza tra riconoscere un punteggio premiale a chi possiede meno concessioni e adottare una regola capace di impedire la concentrazione delle nuove assegnazioni. Sono due strumenti diversi, con effetti evidentemente diversi.
Il vantaggio competitivo di chi è già presente nell’area
C’è poi un altro aspetto che merita di essere approfondito attraverso l’accesso agli atti. Fronte Mare Srl non è un operatore completamente estraneo alla zona: la società ha realizzato nella pineta dell’ex villaggio turistico lo stabilimento Torre Mozza Beach. La presenza di una struttura già operativa nell’area retrostante potrebbe rappresentare un vantaggio logistico, organizzativo e commerciale rispetto a imprese interessate a entrare per la prima volta in quel tratto di costa.
Questo elemento, da solo, non dimostra alcuna irregolarità né consente di affermare che la società sia stata favorita dalla commissione. Occorre conoscere le offerte e i punteggi effettivamente attribuiti. È però legittimo chiedersi se, nella predisposizione della gara, siano state adeguatamente considerate le diverse condizioni di partenza degli operatori e se il frazionamento dell’arenile sia stato accompagnato da misure realmente idonee a favorire una pluralità di imprese. Non a caso, Sinistra Italiana-AVS di Piombino aveva sollevato la questione già dopo la prima aggiudicazione, chiedendo chiarimenti sull’assenza del vincolo di cumulo e annunciando un accesso agli atti. Le successive aggiudicazioni hanno confermato proprio lo scenario che il gruppo aveva prospettato.
Il risultato finale: tre concessioni, un unico beneficiario
La vicenda di Torre Mozza non dimostra automaticamente una violazione della direttiva Bolkestein. Né il diritto europeo stabilisce che ogni singolo lotto debba necessariamente essere assegnato a un concessionario diverso. Ma mette in evidenza un problema di fondo che non può essere ignorato. Se la giustificazione delle nuove procedure selettive è l’apertura del mercato e la necessità di consentire a più imprese di accedere alle risorse demaniali, non si può considerare irrilevante il risultato concreto delle scelte amministrative.
La concorrenza non dovrebbe ridursi alla possibilità per tutti di presentare un’offerta, ma dovrebbe anche tradursi in condizioni di accesso effettivamente equilibrate e in una gestione del bene pubblico coerente con l’interesse collettivo. Il Comune di Piombino aveva a disposizione uno strumento per evitare che tre lotti distinti diventassero un’unica concentrazione imprenditoriale. Ha scelto di non utilizzarlo.
La domanda, pertanto, è inevitabile: quale vantaggio concorrenziale ha prodotto la suddivisione in tre lotti, se alla fine tutti e tre sono stati assegnati alla stessa società? E soprattutto, se l’obiettivo era favorire l’ingresso di nuove imprese, perché non prevedere una clausola che garantisse una maggiore distribuzione delle opportunità? A Torre Mozza il risultato è sotto gli occhi di tutti: tre gare, tre concessioni, un solo vincitore. Una procedura che ha aperto formalmente la competizione, ma che non ha prodotto la pluralità di concessionari che il frazionamento dell’arenile avrebbe potuto favorire.
Un paradosso che merita di essere discusso proprio mentre, in tutta Italia, si invoca la concorrenza come ragione fondamentale per ridisegnare il sistema delle concessioni balneari.