Proporzionalità, investimenti e valore aziendale: il diritto europeo offre argomenti in difesa dei concessionari. Non garantisce il rinnovo automatico, ma consente di chiedere una transizione che non sacrifichi inutilmente il patrimonio delle piccole imprese.
La concorrenza non esaurisce il diritto europeo. I Trattati e la Carta dei diritti fondamentali riconoscono anche la libertà d’impresa, il diritto di proprietà e il principio di proporzionalità: tutele che devono entrare nel dibattito sulle concessioni balneari, senza essere considerate un ostacolo da rimuovere. La questione, però, va impostata con precisione: questi principi non rendono automaticamente illegittime le gare, ma offrono argomenti per contestare modalità di attuazione che impongano sacrifici ingiustificati, trascurino gli investimenti documentati o rendano soltanto teorica la partecipazione delle microimprese.
Il mercato non è assoluto
Il diritto primario si trova al vertice dell’ordinamento europeo e anche le direttive devono rispettarlo: non è dunque corretto leggere la Bolkestein come una disciplina separata dalle garanzie dei Trattati e della Carta. Lo stesso progetto europeo, attraverso l’articolo 3 del TUE, associa la competitività alla piena occupazione e al progresso sociale, non alla sola apertura dei mercati. La difesa delle imprese familiari può quindi essere formulata dentro il diritto europeo, non necessariamente contro di esso. La domanda da porre è come assicurare l’accesso alle concessioni senza rendere irrilevanti il lavoro svolto, gli investimenti legittimamente effettuati e gli obiettivi sociali che la stessa disciplina europea permette di considerare.
Le norme da richiamare
Per rendere questa posizione giuridicamente solida occorre correggere due riferimenti. L’articolo 36 TFUE, già articolo 30 TCE, riguarda le deroghe alla libera circolazione delle merci; la proprietà industriale e commerciale che menziona concerne specifici diritti, come marchi e brevetti, e non costituisce una protezione generale dell’intero valore economico di qualsiasi azienda. Non è quindi sufficiente richiamarlo per sostenere che avviamento, clientela e investimenti impediscano la riassegnazione di una concessione balneare. I riferimenti più pertinenti sono la libertà d’impresa e la proprietà tutelate dalla Carta, il principio di proporzionalità e gli spazi di tutela sociale e ambientale previsti dalla direttiva servizi.
Anche sulla proporzionalità serve precisione: il riferimento è all’articolo 5 del TUE, non all’articolo 5 TFUE, e riguarda direttamente l’azione dell’Unione. Per le limitazioni dei diritti fondamentali assume particolare rilievo anche l’articolo 52 della Carta, che richiede necessità, proporzionalità e rispetto del contenuto essenziale dei diritti.
La spiaggia non è l’azienda
La concessione autorizza l’uso economico di un bene pubblico; non coincide, però, con l’intero patrimonio dell’impresa che opera su quel bene. Nella valutazione delle conseguenze di un subentro occorre distinguere il titolo concessorio dai beni privati, dalle opere soggette alle regole demaniali e dalle componenti immateriali dell’attività. L’avviamento non è, in quanto tale, una fantasia contabile: la Corte europea dei diritti dell’uomo ha riconosciuto, in determinate circostanze, che la clientela costruita attraverso l’attività professionale può costituire un bene protetto. Si tratta della tutela della CEDU, distinta dal diritto dell’Unione, e non di un precedente che attribuisca automaticamente ai balneari il rinnovo o un indennizzo integrale.
La richiesta difensiva più credibile è dunque distinguere ciò che scade da ciò che conserva un valore giuridicamente tutelabile, evitando di equiparare la perdita del titolo alla perdita, necessariamente priva di conseguenze, di qualsiasi interesse economico del gestore.
La proporzionalità va dimostrata
Invocare la proporzionalità non basta a dichiarare illegittimo qualsiasi cambiamento di gestione. Il principio richiede piuttosto di verificare, rispetto alla misura contestata, se il sacrificio imposto sia necessario e se siano disponibili soluzioni capaci di perseguire l’obiettivo pubblico incidendo meno sui diritti coinvolti. Per i concessionari, questo significa concentrare la contestazione su elementi concreti: requisiti di partecipazione eccessivi, investimenti richiesti non commisurati alla concessione, durata inadeguata all’ammortamento, mancata valutazione delle poste indennizzabili. È una difesa più incisiva della sola affermazione secondo cui la gestione familiare, per la sua storia, dovrebbe essere sottratta alla selezione.
La Bolkestein contiene altre tutele
La stessa direttiva servizi consente di considerare, nella definizione delle regole di selezione, obiettivi di politica sociale, salute e sicurezza dei lavoratori, protezione dell’ambiente e salvaguardia del patrimonio culturale, purché siano rispettati trasparenza e imparzialità. Il considerando 62 collega inoltre la durata dell’autorizzazione alla possibilità di ammortizzare gli investimenti e remunerare equamente i capitali investiti.
Questi passaggi non autorizzano un vantaggio automatico per il concessionario uscente, ma smentiscono l’idea che la selezione debba valutare soltanto la capacità finanziaria. In una prospettiva di tutela delle piccole imprese, sicurezza, qualità del servizio e sostenibilità devono diventare parametri verificabili e accessibili a tutti i concorrenti, non semplici formule introduttive.
Perché i giudici non bastano
Affermare che la giurisprudenza ignori completamente affidamento e investimenti sarebbe inesatto. Nella sentenza Promoimpresa del 14 luglio 2016, la Corte di giustizia ha esaminato espressamente questi argomenti, richiedendo una valutazione individuale dell’affidamento e degli investimenti, anziché una proroga automatica generalizzata. La distinzione è decisiva: tutelare un interesse patrimoniale non significa necessariamente garantire la permanenza sullo stesso bene pubblico. Inoltre, nella causa C-598/22 del 2024, la Corte ha ritenuto che l’articolo 49 TFUE non impedisse, alle condizioni esaminate, l’acquisizione senza indennizzo delle opere non amovibili alla scadenza della concessione.
Anche il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 6539 del 18 agosto 2026, ha ribadito che l’indennizzo non è automatico e richiede la prova degli investimenti non ammortizzati. Il terreno della difesa passa quindi anche attraverso documentazione, perizie e contestazioni puntuali: non soltanto attraverso il richiamo astratto ai principi.
Evitare gare per pochi
Il rischio che procedure mal costruite favoriscano operatori maggiormente capitalizzati è un problema da prevenire, non un esito che possa essere attribuito automaticamente a ogni gara. La disciplina italiana prevede già strumenti rilevanti: requisiti proporzionati, partecipazione delle microimprese, valutazione dell’esperienza, attenzione alla fonte di reddito familiare e possibilità di limitare i lotti aggiudicabili allo stesso offerente.
La richiesta politica ed editoriale in difesa dei concessionari può essere netta: rendere effettive queste garanzie, motivare le scelte che restringono la partecipazione e riconoscere gli investimenti nei limiti previsti dalla legge. L’indennizzo oggi disciplinato dall’articolo 4 della legge n. 118/2022 riguarda investimenti non ammortizzati ed equa remunerazione secondo le condizioni stabilite, non un riconoscimento generalizzato dell’intero avviamento aziendale.
Aprire il mercato non dovrebbe significare costruire procedure alle quali una piccola impresa possa partecipare soltanto sulla carta. È su questa esigenza — concorrenza effettiva, proporzionalità e tutela concreta degli interessi documentabili — che la difesa delle famiglie balneari può trovare argomenti più solidi e meno facilmente contestabili.