La procedura europea contro Madrid è partita soltanto nel 2023, quattordici anni dopo la prima contestazione italiana del 2009. Nel frattempo la Spagna ha approvato la Ley de Costas del 2013, introducendo concessioni fino a 75 anni e proroghe straordinarie. Ora il governo spagnolo propone di conservare temporaneamente i titoli già prorogati, rideterminando le scadenze sulla base degli investimenti e della remunerazione del capitale. Un percorso che presenta differenze significative rispetto a quello italiano.
La vicenda delle concessioni demaniali marittime in Spagna offre diversi elementi di interesse per comprendere come altri Paesi europei stiano affrontando il problema del rapporto tra direttiva Bolkestein, durata dei titoli concessori e tutela delle imprese già insediate sul demanio. Il confronto con l’Italia è particolarmente significativo, non soltanto per le diverse soluzioni normative adottate, ma anche per i tempi e le modalità con cui la Commissione europea è intervenuta nei confronti dei due Stati.
La Spagna è stata formalmente interessata da una procedura d’infrazione nel febbraio 2023, mentre l’Italia aveva ricevuto la prima lettera di messa in mora già il 29 gennaio 2009. Una differenza temporale considerevole, che ha consentito a Madrid di intervenire più volte sulla propria legislazione costiera prima dell’apertura formale della procedura europea.
La Spagna e le concessioni fino a 75 anni
Il punto di partenza è la Ley 22/1988, la legge spagnola sulle coste, successivamente modificata dalla Ley 2/2013, approvata il 29 maggio 2013.
Quest’ultima riforma ha introdotto una disciplina particolarmente significativa per la durata delle concessioni demaniali, elevando a 75 anni il limite massimo previsto dall’articolo 66 della Ley de Costas. La legge ha inoltre consentito la trasmissione delle concessioni, sia mortis causa sia inter vivos, previa autorizzazione amministrativa per queste ultime. La riforma del 2013 ha introdotto anche un meccanismo straordinario di proroga per determinate concessioni già esistenti, consentendo ai titolari in possesso dei requisiti previsti di ottenere un prolungamento fino a 75 anni.
Non si tratta, quindi, di una durata automaticamente riconosciuta a qualsiasi attività economica sul litorale, ma di un regime che ha permesso a numerosi concessionari di conservare il proprio titolo per periodi molto lunghi. La disciplina spagnola prevede inoltre durate differenziate per le proroghe ordinarie: fino a 30 anni per le attività di ristorazione, fino a 50 anni per le altre attività di sfruttamento economico e fino a 75 anni per alcune categorie specifiche. Si tratta di massimali, non di durate automaticamente attribuite.
La differenza tra concessioni ordinarie e proroghe straordinarie è importante per comprendere la successiva contestazione europea.
L’infrazione europea arriva nel 2023, dopo la riforma del 2013
La Commissione europea ha avviato nel febbraio 2023 la procedura d’infrazione INFR(2022)4121, dopo avere aperto nell’aprile 2021 un EU Pilot per chiedere chiarimenti alle autorità spagnole. La contestazione riguarda l’assenza di procedure di selezione imparziali e trasparenti per l’assegnazione di concessioni destinate allo svolgimento di attività economiche sul demanio costiero e la possibilità di prorogare determinati titoli fino a 75 anni senza una nuova procedura competitiva.
Il 16 dicembre 2024 la Commissione ha inviato alla Spagna un parere motivato, contestando la compatibilità della legislazione nazionale con l’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE e, in via subordinata, con l’articolo 49 TFUE. È importante precisare che la contestazione non riguarda indistintamente tutte le concessioni spagnole. La Commissione ha riconosciuto l’esclusione delle concessioni rilasciate in base alla disposizione transitoria prima della Ley 22/1988, mentre ha ricompreso le proroghe straordinarie previste dalla Ley 2/2013 per le attività economiche.
Il procedimento riguarda quindi anche attività commerciali e di ristorazione sul demanio marittimo, comprese quelle che presentano caratteristiche comparabili con gli stabilimenti turistico-ricreativi italiani.
La soluzione proposta dal governo: i titoli esistenti non decadono automaticamente
Per rispondere alle contestazioni europee, il Ministero spagnolo per la Transizione ecologica (MITECO) ha predisposto nel 2026 un progetto di modifica del Reglamento General de Costas, il regolamento attuativo della Ley de Costas. Il testo è stato sottoposto a consultazione pubblica e contiene una disposizione transitoria particolarmente importante per le imprese già concessionarie. La disposizione transitoria seconda stabilisce che le concessioni economiche che hanno già beneficiato della proroga straordinaria prevista dalla Ley 2/2013 continueranno a rimanere in vigore.
Non è quindi prevista la decadenza immediata e generalizzata dei titoli già prorogati. Il progetto prevede tuttavia che l’amministrazione avvii d’ufficio un procedimento per modificare i singoli titoli, rideterminando la loro durata sulla base di due parametri:
- il periodo necessario per ammortizzare gli investimenti effettuati prima del 15 febbraio 2023;
- una remunerazione equa del capitale investito.
La data del 15 febbraio 2023 coincide con l’avvio formale della procedura d’infrazione europea.
Il concessionario deve essere ascoltato nell’ambito del procedimento. Se non accetta la nuova durata proposta, il progetto contempla la revoca del titolo e un procedimento separato per la determinazione dell’indennizzo. La soluzione spagnola non consiste dunque nel confermare automaticamente tutte le scadenze fino a 75 anni, ma nel mantenere temporaneamente efficaci i titoli esistenti e prevedere una valutazione individuale della loro durata, tenendo conto degli investimenti e del rendimento del capitale. È un passaggio fondamentale: Madrid non propone di azzerare indistintamente le posizioni esistenti, ma di affrontarle attraverso una disciplina transitoria che considera la situazione economica dei concessionari.
Le nuove durate: 30, 50 e 75 anni
Il progetto di modifica del regolamento introduce anche un nuovo sistema per la durata delle concessioni future.
In particolare, la proposta distingue:
- fino a 75 anni per interventi di ripristino e conservazione degli ecosistemi marini e costieri, opere per garantire l’uso pubblico e l’integrità del demanio, coltivazioni marine e saline;
- fino a 50 anni per installazioni di servizio pubblico che, per loro natura, devono essere collocate sul demanio;
- fino a 30 anni per le altre attività e installazioni.
Per le attività commerciali e di ristorazione private, il riferimento generale diventerebbe quindi il limite massimo di 30 anni, salvo che ricorrano i presupposti per una diversa classificazione. Il progetto stabilisce inoltre che le proroghe ordinarie siano ammesse soltanto quando previste espressamente nel titolo originario e nel rispetto dei nuovi limiti. Per le attività economiche viene invece esclusa la possibilità di ottenere nuove proroghe straordinarie sulla base del regime previsto dalla Ley 2/2013. La riforma introduce anche l’obbligo di procedure competitive per l’assegnazione delle concessioni e delle autorizzazioni economiche, con criteri pubblici e trasparenti.
I chiringuitos e gli stabilimenti balneari spagnoli
Per comprendere le conseguenze della riforma sulle attività più simili alle nostre imprese balneari occorre distinguere le diverse tipologie di strutture presenti sulle coste spagnole. I chiringuitos stagionali, realizzati con installazioni smontabili, possono essere gestiti attraverso autorizzazioni comunali della durata massima di quattro anni, secondo l’articolo 113 del Reglamento General de Costas.
Diversa è la posizione dei locali permanenti e delle installazioni che richiedono un’occupazione demaniale pluriennale. Questi possono essere assoggettati a un vero e proprio titolo concessorio. La stessa Junta de Andalucía cita espressamente i chiringuitos tra gli esempi di attività che possono essere oggetto di concessione sul demanio marittimo-terrestre.
È soprattutto questa seconda categoria a presentare analogie con gli stabilimenti turistico-ricreativi italiani: imprese private che occupano stabilmente una porzione di demanio e svolgono attività commerciali, di ristorazione e di servizi alla balneazione. Per queste attività la proposta spagnola prevede procedure competitive per i nuovi affidamenti, una durata ordinaria massima generalmente di 30 anni e una disciplina transitoria specifica per i titoli già prorogati.
Italia e Spagna: due percorsi europei con tempi molto diversi
Il confronto con l’Italia evidenzia una differenza temporale e normativa di particolare rilievo. La prima procedura d’infrazione italiana, la n. 2008/4908, risale al 2009. La Commissione contestava il diritto di insistenza riconosciuto al concessionario uscente e il meccanismo di rinnovo automatico delle concessioni. Nel 2010 arrivò una seconda lettera di messa in mora complementare, con contestazioni anche rispetto all’articolo 12 della direttiva servizi, entrata in vigore nel dicembre 2009.
L’Italia intervenne con la legge comunitaria n. 217 del 2011, abrogando definitivamente il rinnovo automatico. La Commissione chiuse quella prima procedura il 27 febbraio 2012. Successivamente, però, il legislatore italiano introdusse nuove proroghe generalizzate, prima fino al 2020 e poi, con la legge 145/2018, fino al 31 dicembre 2033. Da qui una nuova procedura, la INFR(2020)4118, avviata nel 2020 e culminata nel parere motivato del 16 novembre 2023.
È quindi necessario precisare che l’Italia non è rimasta ininterrottamente in infrazione dal 2009: la prima procedura è stata formalmente chiusa nel 2012, mentre quella attuale è stata avviata nel 2020. Tuttavia, la materia era già sotto contestazione europea dal 2009 e il legislatore conosceva da molti anni le obiezioni della Commissione. La Spagna, invece, ha potuto approvare nel 2013 una riforma organica della propria legislazione costiera, introducendo il limite massimo di 75 anni e il sistema delle proroghe straordinarie, senza che fosse ancora stata aperta una procedura formale d’infrazione.
Tra la Ley 2/2013 e l’avvio formale dell’infrazione nel febbraio 2023 sono trascorsi quasi dieci anni. In quel periodo Madrid ha potuto consolidare un sistema concessorio di lunga durata, che oggi costituisce uno degli elementi centrali della contestazione europea. La differenza non riguarda soltanto il calendario. Riguarda anche l’attenzione riservata ai diversi ordinamenti: la Commissione ha avviato procedimenti specifici nei confronti di entrambi i Paesi, ma con tempistiche differenti, e nel caso spagnolo ha lasciato trascorrere un periodo particolarmente lungo tra l’approvazione della riforma del 2013 e l’apertura formale dell’infrazione.
Una diversa gestione della fase transitoria
Un ulteriore elemento di confronto riguarda il trattamento delle imprese già concessionarie.
In Italia, il decreto-legge 131/2024, convertito nella legge 166/2024, ha disciplinato il percorso verso le procedure selettive, prevedendo termini di efficacia dei titoli e scadenze per l’avvio delle gare, senza introdurre una disposizione generale equivalente a quella spagnola che mantenga in vigore le concessioni già prorogate e ne ridetermini individualmente la durata sulla base degli investimenti pregressi. Il progetto spagnolo, invece, affronta espressamente la posizione dei concessionari che avevano ottenuto la proroga fino a 75 anni, prevedendo la continuità temporanea dei titoli e un procedimento individuale di revisione.
Non si tratta di una soluzione che garantisce la conservazione integrale delle scadenze, ma di un approccio che attribuisce un rilievo specifico agli investimenti effettuati e alla remunerazione del capitale. La questione assume particolare importanza per le imprese che hanno costruito la propria attività sulla base di concessioni di lunga durata, effettuando investimenti e assumendo impegni economici nella prospettiva di una continuità del titolo.
Una vicenda da seguire anche per l’Italia
La vicenda spagnola dimostra che l’adeguamento alle richieste europee non comporta necessariamente, sul piano delle proposte normative, la cancellazione immediata di tutte le concessioni esistenti. Madrid sta cercando di conciliare l’introduzione di procedure competitive per i nuovi affidamenti con una disciplina transitoria che considera gli investimenti effettuati dai concessionari e la continuità dei titoli già rilasciati.
Rimane una differenza sostanziale rispetto all’Italia: la Spagna ha potuto legiferare nel 2013 introducendo proroghe fino a 75 anni, mentre il nostro Paese era già stato formalmente destinatario di una procedura europea nel 2009, sebbene quella prima procedura sia stata chiusa nel 2012 e successivamente riaperta nel 2020 con un nuovo procedimento. C’è infine un aspetto da non trascurare: il progetto spagnolo non è ancora una norma definitivamente approvata. Le sue disposizioni, comprese quelle sulla conservazione dei titoli esistenti e sulla rideterminazione della durata, dovranno essere verificate nel testo definitivo e nel successivo confronto con la Commissione europea.
Il confronto tra i due Paesi resta comunque significativo: mentre in Italia il percorso normativo si è sviluppato per anni tra proroghe, contestazioni europee e interventi giurisprudenziali, la Spagna ha costruito un sistema di concessioni di durata molto più lunga e oggi propone di affrontare la transizione verso le nuove procedure senza cancellare automaticamente le posizioni concessorie già consolidate.