Nelle osservazioni trasmesse alla Conferenza Unificata, l’associazione contesta che uno schema amministrativo possa definire la scadenza dei titoli, sostituirsi alla legge o prescindere dalla pianificazione degli arenili. Chiesto il rinvio dell’applicazione generalizzata, anche in attesa dei chiarimenti della Cassazione a Sezioni Unite sul contenzioso promosso dall’AGCM.
Non basta predisporre un modello uniforme per indire le gare sulle concessioni balneari. Prima occorre chiarire il quadro normativo, verificare concretamente la scarsità della risorsa naturale e rispettare le competenze delle amministrazioni che governano il demanio marittimo. È questa, in sintesi, la posizione espressa da ITB Italia nelle osservazioni del 26 ottobre 2026 sullo schema definitivo di bando-tipo trasmesso dalla Presidenza del Consiglio dei ministri il 30 settembre alla Conferenza Unificata Stato-Regioni.
Il documento, firmato dal presidente dell’associazione Giuseppe Ricci e predisposto con l’assistenza dell’avvocato Vincenzo De Michele, sviluppa una critica che investe tanto i contenuti dello schema quanto i presupposti giuridici delle procedure di affidamento. ITB Italia non nega l’utilità di criteri uniformi, trasparenti e prevedibili. Contesta, però, che un atto di carattere amministrativo possa assumere una portata tale da sostituire la legge, colmare le lacune del legislatore, determinare unilateralmente la scadenza delle concessioni in essere o vincolare Comuni e Regioni al di là delle rispettive competenze.
Il problema, quindi, secondo l’associazione, viene prima della gara: riguarda la legittimità dei presupposti sui quali si vorrebbero costruire le future procedure di assegnazione.
La scarsità della risorsa deve essere dimostrata
Uno dei punti centrali delle osservazioni riguarda l’ordinanza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 10 luglio 2026, pronunciata nella causa C-574/25, nota come Balneari Rimini II. ITB Italia attribuisce particolare rilievo ai passaggi nei quali la Corte richiama la necessità di valutare la scarsità delle risorse naturali sulla base di criteri obiettivi, trasparenti, proporzionati e non discriminatori, rimettendo al giudice nazionale le verifiche sull’autorità competente, sui criteri utilizzati e sulla possibilità di considerare le specificità territoriali. Per l’associazione, la conseguenza è chiara: la scarsità della risorsa non può essere trattata come un presupposto automaticamente acquisito per l’intero territorio nazionale. Deve essere accertata attraverso un procedimento legittimo, con dati verificabili e nel rispetto delle competenze istituzionali.
ITB Italia richiama anche la nota della Presidenza del Consiglio dei ministri del 6 ottobre 2023, elaborata nell’ambito del tavolo tecnico sulle concessioni demaniali, e la relativa ricognizione nazionale. Secondo la lettura proposta dall’associazione, questi elementi non consentirebbero di considerare dimostrata, in via generalizzata, la scarsità delle spiagge concedibili. Da qui deriva la sua tesi giuridica: in assenza di un valido accertamento della scarsità, non sarebbe giustificata l’applicazione automatica dell’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE, che disciplina la selezione tra candidati quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato per ragioni legate alla scarsità delle risorse naturali. ITB richiama, in alternativa, la regola generale dell’articolo 11 della stessa direttiva sulla durata delle autorizzazioni.
Si tratta della lettura giuridica sostenuta dall’associazione in una materia ancora controversa, non di una dichiarazione della Corte europea che abbia accertato definitivamente la non scarsità delle coste italiane. Il punto che ITB intende porre al centro del confronto istituzionale è, tuttavia, la necessità di non dare per scontato un presupposto che deve essere adeguatamente dimostrato.
Senza pianificazione degli arenili, le gare rischiano di partire da presupposti incompleti
Il secondo nodo riguarda il rapporto tra bando-tipo e strumenti di pianificazione del demanio marittimo. Nelle osservazioni, ITB Italia attribuisce un ruolo essenziale ai Piani di utilizzazione delle aree del demanio marittimo (PUAD), ai Piani di utilizzazione degli arenili (PUA) e agli altri strumenti regionali e comunali di pianificazione costiera. Questi strumenti, nella ricostruzione dell’associazione, non sono adempimenti secondari. Servono a individuare le aree effettivamente concedibili, quelle destinate alla libera fruizione, gli spazi non utilizzabili per ragioni ambientali o urbanistiche, gli accessi al mare e le diverse funzioni attribuite al litorale.
La verifica deve considerare anche le caratteristiche geomorfologiche della costa, i vincoli paesaggistici, l’accessibilità delle aree e la loro concreta utilizzabilità per finalità turistico-ricreative. Non può ridursi, quindi, a una percentuale astratta riferita indistintamente a tutti i territori costieri. ITB sostiene inoltre che la pianificazione regionale e quella comunale devono essere coordinate, senza consentire ai singoli enti di modificare unilateralmente la disciplina nazionale delle concessioni o di superare gli strumenti regionali di riferimento. È su questo terreno che l’associazione chiede maggiore chiarezza al Governo: occorre stabilire chi debba effettuare l’accertamento della scarsità, quali dati debbano essere utilizzati e quali effetti debbano essere riconosciuti alle valutazioni nazionali, regionali e locali.
La richiesta è anche di rendere pubblici dati, mappe, metodologie, verbali e istruttorie utilizzati per la ricognizione nazionale, così da consentire una verifica trasparente dei presupposti sui quali si fondano le decisioni amministrative.
Il bando-tipo non può stabilire da solo la scadenza dei titoli
La contestazione di ITB Italia riguarda direttamente la portata dello schema predisposto dal Governo. Il documento, osserva l’associazione, non si limita a indicazioni tecniche: tratta requisiti di partecipazione, criteri di aggiudicazione, durata delle nuove concessioni, garanzie, indennizzi, subentro e condizioni di esecuzione. Proprio per questa ampiezza, il bando-tipo deve essere valutato anche sotto il profilo della fonte normativa e dei limiti dei suoi effetti.
Secondo ITB Italia, un modello amministrativo generale non può acquisire autonomamente il potere di modificare la durata dei titoli in essere, dichiarare decadenze, imporre demolizioni o sostituire i procedimenti che spettano alle singole amministrazioni. Queste conseguenze richiedono una base normativa adeguata e atti adottati dalle autorità competenti, non possono discendere dalla sola presenza di una clausola in uno schema generale. L’associazione richiama, a sostegno della propria impostazione, il Codice della navigazione e la legislazione speciale che disciplina le concessioni demaniali. Contesta inoltre l’assimilazione indistinta delle concessioni balneari alle concessioni di servizi e agli affidamenti disciplinati dal Codice dei contratti pubblici, richiamando anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 8266/2025.
La distinzione tra concessione di un bene pubblico, concessione di servizi ed eventuali rapporti misti, secondo ITB, dovrebbe essere affrontata espressamente dal legislatore, evitando che lo schema di bando-tipo diventi lo strumento attraverso il quale risolvere questioni normative e interpretative ancora controverse.
Il Governo attende anche le Sezioni Unite? Al centro il contenzioso AGCM-Cervia
Tra gli elementi che ITB Italia richiama a sostegno della richiesta di non procedere frettolosamente con l’applicazione generalizzata del bando-tipo figura il regolamento preventivo di giurisdizione pendente davanti alle Sezioni Unite civili della Corte di cassazione, relativo al contenzioso promosso dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) contro il Comune di Cervia.
La controversia nasce dall’iniziativa dell’AGCM, intrapresa ai sensi dell’articolo 21-bis della legge n. 287/1990, per ottenere l’annullamento delle deliberazioni comunali con cui erano state riconosciute le proroghe tecniche delle concessioni demaniali marittime. Un concessionario balneare, intervenuto nella vicenda, ha sollevato la questione di giurisdizione chiedendo alle Sezioni Unite di stabilire quale giudice sia competente a decidere una controversia di questo tipo: quello amministrativo, davanti al quale l’AGCM ha proposto la propria azione, oppure quello ordinario.
Nelle osservazioni del 26 ottobre, ITB Italia riferisce che il procedimento era stato riservato per la decisione all’udienza del 22 settembre 2026. Il documento segnala, inoltre, che la Cassazione dovrà affrontare anche la questione dell’ammissibilità dell’azione dell’AGCM sotto il profilo del patrocinio, poiché l’Autorità aveva agito attraverso un avvocato del libero foro anziché mediante l’Avvocatura dello Stato.
La questione è rilevante perché investe il giudice competente a esaminare un contenzioso nel quale si discute della legittimità degli atti comunali relativi alla prosecuzione dei rapporti concessori. Il suo esito potrebbe incidere sul percorso processuale seguito dall’AGCM e sulle successive valutazioni delle amministrazioni coinvolte, senza che ciò significhi, naturalmente, un automatico riconoscimento della legittimità delle proroghe. È proprio in questa prospettiva che ITB Italia richiama l’attesa di un chiarimento della Cassazione a Sezioni Unite.
Nelle conclusioni, l’associazione collega il rinvio sine die della presentazione del bando-tipo, inizialmente prevista per il 22 ottobre 2026 in sede di Conferenza Unificata, anche alla necessità di attendere la decisione sul regolamento di giurisdizione. Secondo la ricostruzione proposta da ITB, il Governo dovrebbe quindi considerare il quadro processuale ancora aperto prima di rendere operativo uno schema destinato a orientare le future procedure di affidamento.
Occorre precisare che questa è la lettura contenuta nelle osservazioni dell’associazione: il documento richiama l’attesa della decisione delle Sezioni Unite come elemento del contesto istituzionale, ma non riporta una comunicazione ufficiale del Governo che individui espressamente nel procedimento relativo all’AGCM la motivazione formale del rinvio. La richiesta di ITB resta comunque chiara: prima di procedere con l’applicazione generalizzata del modello, occorre evitare che questioni decisive sulla giurisdizione, sulla durata dei titoli e sui presupposti delle gare restino irrisolte.
Investimenti, continuità aziendale e certezza del diritto
Le osservazioni richiamano anche le conseguenze economiche di una cessazione generalizzata dei rapporti concessori. ITB Italia ritiene necessario distinguere situazioni differenti: concessioni originarie e successive, proroghe legislative e rinnovi sostanziali, aree effettivamente scarse e aree disponibili, investimenti realizzati e differenti tipologie di strutture. L’associazione collega queste differenze ai principi di ragionevolezza, proporzionalità, tutela dell’iniziativa economica e certezza del diritto. La sua critica è che una disciplina applicata senza distinguere adeguatamente le diverse situazioni rischi di comprimere la continuità delle imprese e di incidere sugli investimenti senza un bilanciamento appropriato.
Il tema si intreccia con quello dell’indennizzo al concessionario uscente e con la sorte delle opere realizzate sul demanio. Per ITB, non è sufficiente disciplinare il subentro nella concessione senza chiarire preliminarmente il quadro normativo applicabile, la posizione dei beni e gli effetti economici della cessazione. La nota si spinge oltre la richiesta di modificare alcune clausole del bando-tipo: ITB Italia sostiene che gli articoli 3 e 4 della legge n. 118/2022 debbano essere abrogati o comunque sottoposti a una revisione organica, perché, a suo giudizio, presentano profili di contrasto con la Costituzione e con il diritto dell’Unione europea.
L’associazione propone quindi una legge organica sulle concessioni demaniali turistico-ricreative, capace di coordinare durata dei titoli, Codice della navigazione, disciplina europea, pianificazione regionale e competenze comunali, superando la successione di decreti-legge, proroghe tecniche e disposizioni transitorie che ha caratterizzato la materia.
La richiesta alla Conferenza Unificata: parere negativo o condizioni precise
Le proposte rivolte alle istituzioni sono esplicite. Al Governo, ITB Italia chiede di rinviare l’approvazione definitiva o, quantomeno, l’efficacia operativa generalizzata del bando-tipo fino al completamento delle verifiche normative, costituzionali e pianificatorie relative agli articoli 3 e 4 della legge n. 118/2022. Domanda inoltre un documento interpretativo ufficiale che chiarisca i rapporti fra bando-tipo, legislazione statale, Codice della navigazione, Codice dei contratti pubblici, PUAD, Piani dell’Arenile e provvedimenti individuali. Propone una metodologia uniforme per la ricognizione delle aree e un tavolo tecnico permanente con Governo, Regioni, Comuni, autorità marittime, associazioni di categoria ed esperti.
Al Parlamento chiede una revisione organica della disciplina e una legge che distingua espressamente le concessioni di beni da quelle di servizi e dai rapporti misti. Alla Conferenza Unificata, infine, l’associazione domanda un parere non favorevole sullo schema oppure un parere favorevole subordinato alla preventiva eliminazione o riformulazione delle clausole prive di adeguata base legislativa o eccedenti la funzione di modello. Il messaggio di ITB Italia è dunque rivolto non soltanto ai contenuti delle future gare, ma soprattutto al metodo con cui si intende procedere. Prima di trasformare il bando-tipo in riferimento operativo per le amministrazioni, occorre chiarire i presupposti giuridici delle procedure, verificare la concreta disponibilità della risorsa e coordinare le diverse competenze istituzionali.
Per l’associazione, la questione non può essere risolta attraverso un modello amministrativo uniforme applicato indistintamente a tutte le coste italiane. Serve prima una disciplina normativa coerente, accompagnata da dati verificabili e da una pianificazione effettiva, affinché le decisioni sui titoli concessori siano fondate su presupposti chiari e non lascino irrisolte le questioni che da anni alimentano il contenzioso nel settore balneare.