La Calabria prova a trasformare uno dei nodi più controversi della vicenda delle concessioni balneari in una procedura amministrativa basata su dati misurabili. Con la deliberazione della Giunta regionale n. 663 del 14 ottobre 2026, pubblicata sul Bollettino Ufficiale regionale n. 218 del 21 ottobre, sono state approvate le Linee guida di indirizzo per la valutazione della sussistenza della scarsità della risorsa spiaggia e dell’interesse transfrontaliero certo.
Il provvedimento, proposto dal vicepresidente della Regione e assessore ai Lavori pubblici Filippo Mancuso, dà attuazione alla legge regionale 14 maggio 2026, n. 15, mettendo a disposizione dei Comuni costieri una metodologia uniforme per svolgere due verifiche destinate ad avere conseguenze decisive sul futuro delle concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo. «La Calabria apre una strada nuova», è il messaggio politico lanciato da Mancuso. L’assessore ha presentato le linee guida come uno dei primi tentativi di sistematizzazione metodologica della materia a livello nazionale, sottolineando però che il documento è suscettibile di ulteriori affinamenti ed evoluzioni applicative.
La novità non è soltanto nell’introduzione di una griglia tecnica. Il tema è molto più concreto: stabilire, attraverso un’istruttoria riferita al territorio, quando la disponibilità delle spiagge e le caratteristiche del mercato rendano necessario procedere con una selezione pubblica e quando, invece, secondo la disciplina regionale, possano trovare applicazione modalità diverse di assegnazione e proroga.
Due verifiche distinte, entrambe decisive
La legge regionale n. 15 del 2026 prevede che i Comuni accertino preventivamente la sussistenza della scarsità della risorsa naturale spiaggia oppure di un interesse transfrontaliero certo, richiamando l’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE e gli articoli 49 e 56 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. I due parametri non coincidono e devono essere esaminati separatamente. Da una parte occorre verificare quanta spiaggia sia realmente disponibile e utilizzabile per le attività turistico-ricreative; dall’altra bisogna valutare se la concessione presenti caratteristiche tali da suscitare un interesse concreto anche da parte di operatori di altri Stati membri. La distinzione è importante perché, secondo la legge regionale, è sufficiente che venga accertata anche una sola delle due condizioni per far scattare l’obbligo di attivare una procedura a evidenza pubblica.
La disciplina calabrese prevede, al contrario, che quando non sia accertata né la scarsità della spiaggia né l’esistenza di un interesse transfrontaliero certo, i Comuni procedano all’assegnazione delle concessioni ancora da rilasciare nel rispetto di trasparenza, imparzialità e pubblicità e, contestualmente, alla proroga di quelle balneari in essere per un periodo pari a quello stabilito nei bandi relativi alle nuove assegnazioni. È questo il passaggio che attribuisce alle verifiche un rilievo diretto per gli attuali concessionari. L’accertamento non rappresenta, infatti, un semplice esercizio statistico: nella costruzione normativa regionale costituisce il presupposto per individuare il regime amministrativo da applicare.
Il piano comunale spiaggia diventa il punto di partenza
Le linee guida introducono una scheda di valutazione che deve essere compilata dai Comuni costieri e accompagnata da una relazione tecnica conclusiva. La Regione richiede che i dati siano aggiornati, oggettivi, verificabili e documentabili, con l’indicazione delle fonti utilizzate e delle motivazioni che conducono all’esito finale. La prima verifica riguarda il Piano comunale spiaggia (PCS). La scheda considera come requisito preliminare l’esistenza di un piano approvato oppure adottato con avvio delle procedure amministrative entro l’inizio di marzo 2027. In mancanza del requisito previsto, la procedura di valutazione indicata dalle linee guida si arresta e la risorsa viene classificata come scarsa.
Il documento precisa inoltre che l’eventuale esito favorevole sulla non scarsità produce effetti, comunque, dalla data di approvazione del PCS. Una volta superato il passaggio preliminare, il Comune deve verificare la rappresentazione cartografica dell’arenile utile, delle concessioni esistenti, delle spiagge libere, dei comparti, dei vincoli ambientali e paesaggistici e degli accessi al litorale.
La logica è quella di superare le valutazioni generiche e riferire l’analisi alle caratteristiche effettive del territorio. Un conto è la lunghezza complessiva della costa comunale, un altro è il fronte di spiaggia realmente fruibile per le attività balneari e un altro ancora è la porzione che rimane concretamente disponibile per nuove concessioni.
Le soglie quantitative: 30% di spiaggia libera, 4 metri quadrati per persona e 50 metri concedibili
È nella sezione A della scheda che le linee guida introducono i parametri più significativi.
Il primo riguarda la percentuale di spiaggia libera e accessibile rispetto al totale della spiaggia fruibile. La soglia di riferimento è fissata al 30%, in coerenza con la disciplina regionale richiamata nel documento, vale a dire la legge regionale n. 17 del 2005 e il Piano di indirizzo regionale per l’utilizzazione delle aree del demanio marittimo. Se la percentuale risulta inferiore al 30%, la scheda considera la risorsa spiaggia scarsa e la valutazione termina. Se la percentuale è pari o superiore a tale soglia, il Comune può proseguire con le verifiche successive.
Il secondo parametro è la capacità di carico teorica del litorale, calcolata rapportando la superficie di spiaggia fruibile alla popolazione residente e turistica di riferimento. Il valore assunto come adeguato è di almeno 4 metri quadrati per persona. Un dato inferiore determina, secondo la metodologia adottata, una condizione di scarsità della risorsa. Il terzo elemento riguarda la disponibilità di fronte mare ancora concedibile sulla base del piano comunale. Le linee guida indicano come valore significativo almeno 50 metri di fronte mare, in modo da rappresentare almeno un lotto ancora concedibile. Se il fronte disponibile è inferiore a questa soglia, l’esito previsto è nuovamente quello della scarsità.
I tre parametri mettono in relazione la disponibilità di spiaggia libera, la pressione esercitata dalla popolazione e dal turismo e la presenza di porzioni di litorale ancora utilizzabili ai fini concessori. Occorre però prestare attenzione a un aspetto: superare queste soglie non determina automaticamente la non scarsità. Consente di proseguire nell’istruttoria. La stessa scheda prevede infatti ulteriori elementi di valutazione, soprattutto quando le verifiche quantitative non conducono a un risultato sufficientemente chiaro.
Turismo e attività economiche entrano nella valutazione
Le linee guida contemplano anche una valutazione qualitativa, non obbligatoria ma suggerita quando l’esito delle verifiche precedenti rimane incerto. I fattori considerati sono cinque: appetibilità turistica, con un peso del 30%; accessibilità, 25%; popolazione residente e turistica, 20%; attività economiche, 15%; fragilità ambientale legata agli eventi meteomarini avversi, 10%. La somma dei punteggi è utilizzata per orientare la decisione finale. Se il valore complessivo supera il 70%, la scheda porta alla classificazione della risorsa come scarsa. Se il punteggio è pari o inferiore al 70%, il Comune può procedere con le successive verifiche.
Tra gli elementi da considerare figurano i picchi stagionali e le seconde case, i parcheggi e i trasporti pubblici, l’accessibilità pedonale e per le persone con disabilità, la presenza di strutture ricettive e servizi turistici, nonché i fenomeni erosivi, la fragilità geomorfologica e i vincoli ambientali e paesaggistici. Questo passaggio rende evidente che la valutazione non si limita al rapporto matematico fra chilometri di costa e numero di concessioni. Le caratteristiche turistiche, la pressione stagionale e la vulnerabilità del territorio possono incidere sul giudizio complessivo.
Proprio per questo, sarà importante verificare come i Comuni applicheranno i pesi assegnati ai diversi fattori e soprattutto come motiveranno le conclusioni. La presenza di una griglia uniforme favorisce la comparabilità fra territori, ma non elimina la necessità di un’istruttoria concreta e adeguatamente documentata.
Interesse transfrontaliero: contano anche mercato e caratteristiche delle concessioni
La seconda parte della scheda è dedicata all’interesse transfrontaliero certo. Anche in questo caso la Regione propone un sistema strutturato di punteggi, articolato in cinque aree di valutazione. La prima riguarda l’importanza economica delle concessioni: dimensioni, capacità di utilizzo, valore degli investimenti e possibilità di svolgere più attività turistico-ricreative. La seconda considera l’ubicazione e l’accessibilità, compresa la vicinanza a infrastrutture di trasporto di rilevanza nazionale o internazionale e la presenza di turisti stranieri. Una terza area esamina le caratteristiche specifiche del comparto, come servizi nautici, sportivi, diving e ristorazione, ma anche elementi storici, culturali, architettonici, paesaggistici e naturalistici. La quarta misura l’attrattività verso la clientela e i mercati internazionali, tenendo conto anche dei circuiti turistici e degli strumenti di promozione e prenotazione rivolti all’estero.
La quinta area, particolarmente significativa, riguarda gli elementi istruttori specifici: richieste di informazioni o manifestazioni di interesse provenienti da operatori stranieri, precedenti partecipazioni di imprese estere a procedure per concessioni analoghe e altri elementi oggettivi capaci di documentare una possibile attrattività per operatori di altri Stati membri. Il punteggio complessivo massimo è pari a 19. La scheda considera sussistente l’interesse transfrontaliero certo quando il punteggio supera 13; con un valore pari o inferiore a 13, l’esito previsto è negativo. L’impostazione cerca quindi di distinguere la semplice possibilità astratta che un’impresa straniera possa interessarsi a una concessione dalla presenza di elementi economici e territoriali utilizzabili per motivare una valutazione amministrativa.
Resta essenziale, tuttavia, che il punteggio non venga trattato come un risultato puramente automatico. L’interesse transfrontaliero richiede una valutazione coerente con le caratteristiche della concessione e del mercato interessato, supportata da elementi verificabili e da motivazioni comprensibili.
Il collegamento con la Corte di giustizia europea
Il percorso avviato dalla Calabria si inserisce in un dibattito giuridico che riguarda proprio l’autorità competente a valutare la scarsità delle risorse naturali e il livello territoriale al quale deve essere svolta l’analisi.
Un riferimento particolarmente rilevante è l’ordinanza della Corte di giustizia del 10 luglio 2026 nella causa C-574/25, Balneari Rimini contro Comune di Rimini. La Corte ha ribadito che l’articolo 12 della direttiva 2006/123 lascia agli Stati membri un margine di scelta nella definizione dei criteri per valutare la scarsità. L’analisi può essere generale e riferita all’intero territorio nazionale, concentrarsi sulla situazione del singolo Comune oppure combinare i due approcci. La Corte ha inoltre precisato che la scarsità deve essere accertata sulla base di una situazione di fatto dall’autorità competente, restando soggetta al controllo del giudice nazionale. I criteri utilizzati devono rispettare i requisiti di obiettività, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità. L’ordinanza chiarisce anche che il diritto europeo non esclude, in linea di principio, che un Comune possa giungere a conclusioni diverse da quelle di una valutazione generale nazionale sulla base di dati locali.
Questo orientamento offre un riferimento importante per comprendere la scelta calabrese di costruire una metodologia che tenga conto delle peculiarità dei singoli litorali. Va però precisato che la pronuncia europea non costituisce una convalida preventiva della legge regionale calabrese, delle sue soglie numeriche o del meccanismo di proroga previsto dalla normativa locale. Riconoscere la possibilità di un accertamento territoriale non significa che qualunque criterio quantitativo sia, per ciò solo, sufficiente a escludere la scarsità. Occorre sempre verificare se i parametri scelti siano pertinenti, proporzionati e idonei a descrivere la situazione reale.
Allo stesso tempo, la giurisprudenza europea mantiene fermo il principio secondo cui, quando ricorrono i presupposti previsti dall’articolo 12, le autorizzazioni devono essere assegnate attraverso procedure imparziali e trasparenti e non possono essere automaticamente rinnovate. Le amministrazioni nazionali e locali sono tenute ad applicare le disposizioni europee direttamente efficaci e a non applicare quelle disposizioni interne che risultino incompatibili con esse.
Adesso la prova passa ai Comuni
Le linee guida dovranno essere utilizzate dai Comuni costieri per compilare le schede e predisporre le relazioni tecniche. Le verifiche andranno ripetute ogni cinque anni e, comunque, in presenza di variazioni significative dei parametri presi in considerazione. La Regione Calabria si riserva la verifica di propria competenza e la convalida degli esiti elaborati dai Comuni, in attuazione dell’articolo 1 della legge regionale n. 15 del 2026. Al Dipartimento Governo del territorio, difesa del suolo e politiche per la casa è affidato il compito di diffondere le linee guida e fornire supporto tecnico agli enti locali.
La loro approvazione costituisce dunque un passaggio operativo importante: per la prima volta, la Regione mette a disposizione dei Comuni uno schema organico che collega la pianificazione del litorale, la disponibilità di spiaggia fruibile, la pressione turistica e gli elementi di possibile interesse internazionale a un procedimento documentale uniforme. Il vero banco di prova sarà l’applicazione concreta di questi criteri. Sarà necessario capire se le soglie fissate riusciranno a rappresentare in modo attendibile le diverse condizioni dei litorali calabresi, dalle coste con ampie porzioni di spiaggia libera ai territori con arenili limitati, vincoli ambientali, erosione e forte pressione stagionale. Per gli operatori balneari, la questione è direttamente collegata alla possibilità che il sistema regionale prospetta di mantenere le concessioni in essere quando l’istruttoria escluda entrambe le condizioni previste dalla legge. Ma l’esito non potrà dipendere soltanto dalla compilazione di una scheda: occorreranno dati solidi, motivazioni puntuali e una verifica della compatibilità delle decisioni con il diritto europeo.
La Calabria apre così una strada amministrativa che potrebbe alimentare il confronto nazionale sulla scarsità della risorsa spiaggia. La sua capacità di diventare un riferimento anche per le altre Regioni dipenderà dalla solidità tecnica delle valutazioni e dalla loro tenuta davanti agli eventuali controlli amministrativi e giudiziari.