La sentenza n. 6539/2026 del Consiglio di Stato, pubblicata il 18 agosto, conferma la legittimità del percorso seguito dal Comune di Zoagli per la riassegnazione delle concessioni demaniali marittime e ribadisce una linea ormai consolidata nella giurisprudenza amministrativa: le concessioni già oggetto di plurime proroghe devono considerarsi cessate al 31 dicembre 2023 e il termine del 30 settembre 2027 rappresenta, nel nuovo quadro normativo, il limite massimo entro il quale completare il passaggio al sistema concorrenziale.
La pronuncia, tuttavia, va letta anche alla luce di un elemento temporale decisivo: il Consiglio di Stato, che ha depositato la sentenza dopo oltre sei mesi dall’udienza di discussione, non ha potuto né voluto tenere conto dell’ordinanza della Corte di giustizia UE del 10 luglio 2026 nella causa C-574/25, Balneari Rimini II, perché la causa di Zoagli formalmente è stata decisa in camera di consiglio l’11 febbraio 2026. L’ordinanza europea è quindi successiva e non compare tra i precedenti richiamati dalla Sezione Settima, che però ci ha abituato alla disapplicazione delle norme (legge 14/2023) intervenute dopo l’udienza di discussione, con la sentenza 2192/2023.
I precedenti effettivamente utilizzati
Per arrivare alla propria decisione, il Consiglio di Stato richiama innanzitutto le sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 del 2021, che pure appartengono al museo delle cere della giurisprudenza amministrativa annullata o censurata dalla Cassazione a Sezioni unite, considerate alla base dell’affermazione secondo cui le concessioni demaniali turistico-ricreative beneficiarie delle precedenti proroghe legislative sono cessate il 31 dicembre 2023.
Viene quindi richiamata la giurisprudenza successiva che ha ritenuto incompatibile con il diritto dell’Unione l’ulteriore differimento al 31 dicembre 2024 previsto dal decreto-legge n. 198/2022. La sentenza cita, tra le altre, Consiglio di Stato n. 2192/2023, n. 7992/2023 e n. 3940/2024.
Sul piano europeo, il principale riferimento utilizzato per la concorrenza sulle concessioni è la sentenza della Corte di giustizia del 20 aprile 2023, causa C-348/22, mentre per la disciplina delle opere non amovibili viene richiamata la successiva sentenza dell’11 luglio 2024, causa C-598/22.
Per la proroga tecnica, il Consiglio di Stato richiama invece la propria sentenza n. 4480 del 20 maggio 2024, secondo cui una proroga può essere compatibile con il diritto dell’Unione quando sia strettamente funzionale all’espletamento della gara e limitata al tempo necessario per concluderla.
Sono inoltre richiamate decisioni del Consiglio di Stato del 2025, tra cui la n. 2907 del 4 aprile 2025, sulla possibilità di procedere alle gare senza attendere il decreto ministeriale relativo ai criteri di calcolo degli indennizzi, e la n. 8024 del 14 ottobre 2025 sulle opere di difficile rimozione.
La regola fissata dalla sentenza di Zoagli
Il cuore della decisione riguarda l’interpretazione della disciplina introdotta dal decreto-legge n. 131/2024, convertito nella legge n. 166/2024.
Per il Consiglio di Stato, il 30 settembre 2027 è un termine massimo, non una data fino alla quale l’amministrazione debba necessariamente mantenere il vecchio concessionario.
La proroga viene qualificata come “proroga tecnica”, destinata a consentire l’ordinata programmazione e conclusione delle procedure di affidamento. Di conseguenza, quando un Comune abbia già espletato la gara e individuato il nuovo concessionario, non vi è alcun obbligo di attendere il 30 settembre 2027.
Anzi, la Sezione Settima afferma che la regola cui le amministrazioni devono ispirarsi è quella di svolgere le procedure senza indugi e nel più breve tempo possibile, mentre l’utilizzo dei termini del 30 giugno 2027 per l’avvio e del 30 settembre 2027 per la durata massima costituisce l’eccezione legata alla necessità di completare il riordino.
Nel caso di Zoagli, il Comune aveva deliberato le procedure concorrenziali già nel dicembre 2023 e aveva previsto, nelle more, titoli temporanei per consentire la prosecuzione della stagione balneare. Il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo questo percorso.
Ma manca un precedente europeo oggi particolarmente rilevante
Ed è qui che assume rilievo l’ordinanza della Corte di giustizia UE del 10 luglio 2026, causa C-574/25, Balneari Rimini II, che la sentenza di Zoagli ovviamente non poteva citare, dovendo in quel caso giungere ad un risultato opposto.
La Corte, nell’ordinanza ECLI:EU:C:2026:615, ha affrontato espressamente il tema della scarsità delle risorse naturali, cioè una delle condizioni che rendono applicabile l’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE alle concessioni balneari.
Il principio affermato dalla Corte è particolarmente importante: la condizione della scarsità delle risorse naturali deve essere accertata dall’autorità nazionale competente, sotto il controllo del giudice nazionale. Nel procedimento Rimini, la Corte ha inoltre indicato che il giudice deve verificare se, nell’ordinamento italiano, il Consiglio dei ministri sia effettivamente l’autorità competente a compiere tale valutazione e se abbia applicato criteri astratti e generali, proporzionati e non discriminatori.
La Corte aggiunge un ulteriore elemento: anche quando venga utilizzata una valutazione generale a livello nazionale, occorre considerare la possibilità di una verifica riferita al territorio del singolo Comune. Il giudice nazionale deve quindi verificare se il diritto italiano consenta all’amministrazione comunale di discostarsi dalla valutazione nazionale sulla base di dati locali e di concludere, per tutto o per parte del proprio territorio, che la condizione di scarsità sia effettivamente sussistente.
Questa verifica il giudice nazionale (Giudice di Pace di Rimini) l’aveva già fatta, escludendo tassativamente che i Comuni ma anche le Regioni abbiano competenza legislativa e regolamentare per definire un aspetto, quello della mappatura per la verifica della scarsità della risorsa naturale, che rientra nella competenza esclusiva dello Stato perché materia di libera concorrenza.
Il punto che può incidere sul dibattito sulla scarsità
Questa precisazione della Corte di giustizia è distinta dalla questione affrontata dal Consiglio di Stato nella causa Zoagli e ne supera le criticità
La sentenza n. 6539/2026 parte infatti dall’applicabilità dei principi concorrenziali e dalla necessità di procedere alle gare, senza affrontare alla luce della successiva ordinanza C-574/25 la questione preliminare di chi debba accertare concretamente la scarsità della risorsa e con quali criteri.
La Corte di giustizia, invece, ha posto proprio questa verifica al centro della questione: prima di utilizzare l’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE occorre che sia accertata la condizione della scarsità delle risorse naturali, attraverso l’autorità competente e sotto il controllo giudiziario.
Ne deriva una distinzione importante. La sentenza Zoagli conferma la necessità delle procedure concorrenziali sulla base del quadro normativo e giurisprudenziale precedente; l’ordinanza Rimini II, successiva, aggiunge un elemento che deve essere considerato nel dibattito attuale: l’accertamento della scarsità non può essere semplicemente presunto, ma deve essere effettuato dall’autorità competente secondo criteri verificabili e sottoponibili al controllo del giudice.
È quindi tecnicamente corretto dire che la sentenza del Consiglio di Stato non ha applicato per scelta la Rimini II che demolisce tutta la giurisprudenza della plenaria e della VII Sezione, ma è altrettanto importante osservare che, dopo il 10 luglio 2026, il quadro interpretativo europeo contiene un nuovo elemento sul quale le future controversie dovranno necessariamente confrontarsi.
Una differenza sostanziale
La differenza è rilevante perché il tema della scarsità costituisce il presupposto stesso dell’applicazione dell’articolo 12 della direttiva servizi. L’ordinanza C-574/25 ribadisce che le concessioni balneari rientrano nell’ambito della direttiva quando hanno ad oggetto risorse naturali e quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato proprio a causa della scarsità delle risorse. La verifica di tale condizione spetta all’autorità nazionale competente, sotto il controllo del giudice nazionale.
La sentenza Zoagli, invece, si concentra principalmente su un’altra questione: una volta applicato il quadro concorrenziale, quale sia il significato della proroga sino al 30 settembre 2027 e se una gara già programmata dal Comune possa essere portata a termine prima di quella data.
La risposta del Consiglio di Stato è netta e naturalmente superata: sì. Il 30 settembre 2027 è il termine massimo della fase transitoria e non impedisce la conclusione anticipata delle gare.
La successiva ordinanza della Corte di giustizia apre però un altro piano di verifica: prima di fondare l’obbligo di gara sulla scarsità della risorsa, occorre individuare l’autorità competente e verificare concretamente l’esistenza della scarsità secondo i criteri richiesti dal diritto dell’Unione.
È proprio questa la principale differenza tra i due provvedimenti: la sentenza di Zoagli guarda alla tempistica e alle modalità delle gare; la Rimini II introduce un ulteriore profilo sulla verifica del presupposto della scarsità, che la decisione del Consiglio di Stato, essendo stata pronunciata mesi prima, non ha voluto evidentemente esaminare alla luce del nuovo orientamento europeo, che ha completamente stravolto la giurisprudenza amministrativa, aprendo la strada ad un contenzioso risarcitorio davanti al giudice ordinario dei concessionari che hanno perso gare che non andavano fatte per ordine sbagliato di un giudice incompetente
Finché i giudici e tutti i vari personaggi della pubblica amministrazione ( sindaci, assessori etc) non pagheranno di persona per errori fatti, e sarà sempre lo stato a pagare il nostro sistema amministrativo non funzionerà.