Le nuove Linee guida per il commercio su aree pubbliche, appena approvate in Conferenza Unificata, chiariscono un punto decisivo: i bandi devono servire ad assegnare i posteggi liberi, non a mettere in discussione in blocco le concessioni già esistenti. Se questo principio vale per i mercati e per gli ambulanti, è legittimo chiedersi perché non possa valere anche per le concessioni balneari, che avrebbero bisogno di una riforma improntata a gradualità, tutela dell’affidamento e valorizzazione degli investimenti compiuti.
Cosa dicono le nuove Linee guida per i posteggi
La legge 214/2023 (legge annuale per il mercato e la concorrenza 2022) ha ridisegnato il sistema delle concessioni di posteggio per il commercio su aree pubbliche, prevedendo che, da ora in avanti, le nuove concessioni siano rilasciate tramite procedure selettive, con durata di dieci anni. Le Linee guida statali, sulle quali il 30 aprile 2026 è stata sancita l’intesa in Conferenza Unificata, servono proprio a definire criteri e punteggi per queste gare, ma con una finalità precisa: consentire ai Comuni di assegnare i posteggi liberi sulla base di regole omogenee e trasparenti.
Nel testo diffuso e ripreso anche da diversi siti specializzati si legge infatti che “la loro adozione consente ai Comuni di assegnare i posteggi liberi sulla base di un quadro di regole chiaro e omogeneo, superando così la fase di incertezza normativa degli ultimi anni”. La stessa ANCI, in analisi dedicate, richiama l’esigenza di indire bandi per i posteggi liberi o di nuova istituzione, una volta completata la ricognizione delle aree disponibili.
Concessioni esistenti: cosa prevede davvero la legge e cosa chiedono le categorie
Sul destino delle concessioni già in essere non è il comunicato ANCI a parlare, ma il quadro normativo precedente.
Con il decreto ministeriale 25 novembre 2020, attuativo dell’art. 181, comma 4‑bis, del DL 34/2020, sono state approvate le Linee guida per il rinnovo delle concessioni di aree pubbliche in scadenza entro il 31 dicembre 2020, prevedendo un rinnovo di dodici anni, cioè fino al 31 dicembre 2032. L’articolo 11 della legge 214/2023, a sua volta, stabilisce che continuano ad avere efficacia fino al termine previsto nel relativo titolo le concessioni di posteggio assegnate con procedure selettive e quelle già rinnovate/riassegnate proprio in applicazione di quell’art. 181, commi 4‑bis e 4‑ter.
In questo senso, il sistema attuale fa sì che molte concessioni su area pubblica – legittimamente rinnovate fino al 2032 – restino valide fino a quella data, mentre le nuove Linee guida intervengono soprattutto sulle future assegnazioni e sui posteggi che si renderanno disponibili. Le organizzazioni di categoria chiedono quindi che questo principio di continuità fino alla scadenza del titolo e di rispetto dei rinnovi già disposti sia confermato e difeso, evitando azzeramenti anticipati degli avviamenti commerciali.
Il quadro europeo: Bolkestein, scarsità e gare
La direttiva 2006/123/CE (“Bolkestein”) stabilisce che, quando il numero di autorizzazioni disponibili per una certa attività è limitato per ragioni di scarsità della risorsa naturale (come il suolo pubblico, le aree mercatali o il demanio marittimo), l’assegnazione deve avvenire tramite una procedura selettiva imparziale e trasparente. La Corte di giustizia, con la sentenza Promoimpresa del 2016, ha chiarito che è contraria al diritto UE la proroga automatica e generalizzata delle concessioni demaniali marittime e lacuali senza nessuna gara, quando la risorsa è scarsa e vi è interesse transfrontaliero certo.
Le successive sentenze dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (nn. 17 e 18/2021) hanno recepito questi principi, affermando che il rinnovo o la proroga automatica delle concessioni balneari è incompatibile con la direttiva servizi e con l’articolo 49 TFUE, e che le norme interne di proroga non devono essere applicate da amministrazioni e giudici. La giurisprudenza e la dottrina europee più recenti hanno però ribadito che l’obbligo di gara si collega alla scarsità effettiva della risorsa e alla presenza di un reale interesse di più operatori a ottenere l’utilizzo di quello stesso bene pubblico.
Il punto chiave: il problema non sono le concessioni, ma la scarsità
Da queste pronunce emergono due elementi fondamentali:
- l’Europa contesta le proroghe automatiche generalizzate, non l’esistenza in sé di concessioni di lunga durata;
- l’obbligo di gara scatta quando una stessa risorsa limitata è ambita da più operatori, e quindi serve una selezione comparativa per scegliere il migliore, nel rispetto di trasparenza e parità di trattamento.
È lo stesso approccio che ritroviamo ora, in modo esplicito, nel commercio su aree pubbliche: si fanno gare per assegnare i posteggi liberi o quelli che si liberano, mentre le concessioni rinnovate fino al 2032 restano efficaci fino a quella data, salvo i casi di perdita dei requisiti o violazioni gravi. Se una porzione di suolo pubblico è già assegnata con un titolo valido, e se l’operatore ha investito sulla base di quel titolo, non è la “proroga automatica” la soluzione, ma neppure è necessariamente conforme ai principi di proporzionalità e affidamento imporre l’azzeramento anticipato di ogni rapporto, senza gradualità.
L’analogia con le concessioni balneari
Applicando questo ragionamento alle concessioni balneari, il paragone con i posteggi ambulanti è immediato:
- anche nel caso delle spiagge, il bene pubblico (il litorale) è una risorsa naturale limitata, ma non sempre e non ovunque in misura tale da giustificare una “tabula rasa” generalizzata;
- i principi UE impongono gare per l’assegnazione di concessioni in presenza di effettiva scarsità e concorrenza tra operatori, non necessariamente per cancellare ogni concessione esistente a prescindere.
Un’impostazione coerente con il modello delle nuove Linee guida ANCI per il commercio su aree pubbliche potrebbe essere questa per i balneari:
- gare per le aree ancora libere o per i tratti di litorale non concessi, dove vi è domanda da parte di più operatori;
- gare progressivamente al momento della scadenza effettiva delle concessioni esistenti, senza proroghe automatiche, ma rispettando i termini temporali indicati nei titoli legittimamente rilasciati;
- valorizzazione, in sede di bando, degli investimenti effettuati e della continuità aziendale, sulla base di criteri oggettivi e trasparenti, in modo analogo a quanto avviene per molti mercati storici.
In questo quadro, le categorie balneari rivendicano che alle concessioni esistenti venga riconosciuto un orizzonte certo – ad esempio fino al 2032, in parallelo a quanto già previsto per molti ambulanti – e che le gare vengano concentrate sulle aree libere e sulle future scadenze, non sull’abbattimento immediato degli stabilimenti in attività.
Se vale per i mercati, perché non per le spiagge?
Il caso delle concessioni di posteggio dimostra che è possibile coniugare principi europei, tutela dell’affidamento e salvaguardia del tessuto economico locale. Il legislatore, con il supporto di ANCI, ha scelto di fare gare sui posteggi liberi, mentre il rinnovo straordinario fino al 2032 per le concessioni in scadenza al 31.12.2020 è stato disciplinato da altre norme (art. 181 DL 34/2020 e DM 25.11.2020), che oggi l’art. 11 L. 214/2023 richiama e fa salve.
Perché lo stesso schema non dovrebbe valere anche per le concessioni balneari?
Una riforma equilibrata delle spiagge dovrebbe prendere atto di questa evoluzione: gare sì, ma principalmente per le aree libere e, per le concessioni esistenti, solo alla loro naturale scadenza, senza nuove proroghe automatiche ma anche senza espropri mascherati.
In fondo, il messaggio che arriva oggi dal mondo degli ambulanti e dallo stesso ANCI è chiaro: la concorrenza non si fa cancellando chi ha lavorato onestamente per una vita, ma aprendo alla competizione là dove esistono davvero risorse ancora da assegnare e nuove opportunità da creare.