Chi osserva con attenzione l’evoluzione della giurisprudenza italiana in materia di concessioni demaniali marittime non può non notare un dato ricorrente: non è il diritto dell’Unione europea a essere incerto, bensì il modo in cui esso viene evocato nei giudizi nazionali. Le sentenze divergono non perché la Corte di Giustizia abbia cambiato orientamento, ma perché nei diversi gradi di giudizio vengono prospettate argomentazioni tra loro eterogenee, lasciando ai giudici ampi margini interpretativi che spesso finiscono per travalicare i limiti fissati dallo stesso diritto comunitario.
Il punto centrale, che continua a essere eluso nel dibattito pubblico e giudiziario, riguarda la natura delle leggi regionali e dei piani comunali che disciplinano l’uso del demanio marittimo. Ci si ostina a leggerli come strumenti di regolazione del mercato dei servizi balneari, quando in realtà essi rispondono a una logica diversa e più profonda: quella della pianificazione territoriale.
Basti guardare al contenuto della legge regionale del Lazio n. 9 del 14 agosto 2017. L’articolo 17, comma 29, impone ai Comuni di garantire che almeno il cinquanta per cento dell’arenile resti destinato alla libera fruizione, demandando ai Piani di Utilizzo degli Arenili le modalità per raggiungere tale equilibrio. In caso di mancato rispetto di questa quota, la legge prevede il divieto di rilascio di nuove concessioni, anche temporanee o stagionali. È una norma che non seleziona operatori economici, non introduce gare, non individua criteri concorrenziali e non disciplina l’accesso all’attività di servizi. Essa interviene esclusivamente sull’assetto del territorio, ponendo un limite generale e impersonale all’uso del bene demaniale.
Lo stesso approccio, sostenuto da Elvo Alpigiani, è stato condiviso recentemente anche in Liguria, nel corso dell’incontro con l’Assessore regionale Marco Scajola, e le associazioni Fiba Confesercenti e Assobalneari Tigullio dove è stato ribadito che la percentuale di spiagge libere e di spiagge in concessione prevista dalla normativa regionale e recepita nei PUD comunali costituisce una scelta di pianificazione territoriale. Il divieto di nuove concessioni non discende da una presunta scarsità della risorsa in senso economico, ma è la conseguenza automatica del mancato rispetto di un parametro urbanistico fissato dalla Regione nell’esercizio delle proprie competenze.
Ed è proprio qui che il richiamo alla direttiva Bolkestein si rivela spesso improprio. Il considerando 9 della direttiva 2006/123/CE afferma in modo inequivocabile che essa si applica unicamente ai requisiti che influenzano l’accesso o l’esercizio di un’attività di servizi e non si estende alle norme che riguardano lo sviluppo e l’uso delle terre, la pianificazione urbana e rurale o le regolamentazioni edilizie. Le leggi regionali che fissano percentuali di arenile da destinare alla libera fruizione non regolano il “chi” può esercitare un servizio, ma il “come” e il “dove” il territorio può essere utilizzato, secondo una logica di interesse pubblico generale.
Questo limite applicativo è stato ribadito con chiarezza dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea nella sentenza Visser del 30 gennaio 2018. Al punto 123, la Corte ha precisato che la direttiva servizi non è destinata ad applicarsi a requisiti che non disciplinano o non influenzano specificamente l’accesso a un’attività di servizi o il suo esercizio, ma che devono essere rispettati da chiunque, anche da soggetti che agiscono a titolo privato. È una affermazione di principio che si attaglia perfettamente alle norme di pianificazione del demanio marittimo, valide erga omnes e non rivolte in modo selettivo ai concessionari.
La distorsione che si consuma in molte pronunce italiane nasce dal tentativo di trasformare, ex post, una scelta di assetto del territorio in una misura di contingentamento del mercato. Si confonde la scarsità urbanistica, che è frutto di una decisione pubblica legittima sull’uso del suolo, con la scarsità concorrenziale richiesta dall’articolo 12 della direttiva Bolkestein. Ma la scarsità, nel diritto dell’Unione, non può essere presunta né costruita artificiosamente, soprattutto quando essa deriva da vincoli pianificatori che si applicano indistintamente a tutti.
La conclusione, allora, è difficilmente contestabile: la direttiva Bolkestein non è applicabile alle leggi regionali come quelle del Lazio e della Liguria, né ai Piani comunali del demanio che ne danno attuazione, quando tali strumenti si limitano a disciplinare l’uso del territorio demaniale attraverso criteri generali di pianificazione. Questo è il diritto dell’Unione europea autentico, quello scritto nei considerando della direttiva e chiarito dalla Corte di Giustizia, ed è questa la cornice normativa che deve essere pretesa e fatta valere in tutti i Comuni costieri, senza automatismi ideologici e senza forzature interpretative che finiscono per snaturare lo stesso impianto comunitario.
