La Plenaria n. 11/2025 e il “nodo” della rappresentanza dell’AGCM: quando la forma diventa sostanza

Con la sentenza n. 11 del 2 ottobre 2025 l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha compiuto un’operazione di verità che molti hanno tentato a lungo di rinviare: nel processo amministrativo la forma è sostanza, e non può essere sacrificata in nome di letture creative del diritto processuale, tanto meno quando a forzarne i confini è un’autorità pubblica.

Il principio affermato è netto e non ammette ambiguità: la disciplina della rappresentanza e della procura alle liti nel giudizio amministrativo è autonoma, completa e non integrabile mediante l’art. 182, comma 2, c.p.c., neppure dopo la riforma Cartabia. L’idea, coltivata da alcuni tribunali amministrativi, secondo cui il giudice potrebbe “sanare” ex post una procura nulla o inesistente, viene definitivamente archiviata come giuridicamente infondata.

Questa presa di posizione colpisce al cuore una prassi che, nel contenzioso sulle concessioni demaniali marittime, è stata sistematicamente tollerata: l’AGCM ha promosso ricorsi contro le proroghe delle concessioni avvalendosi di avvocati del libero foro, in luogo dell’Avvocatura dello Stato, mediante procure che presentano evidenti profili di illegittimità. Non si tratta di un dettaglio tecnico, ma di un vizio strutturale, poiché la rappresentanza processuale delle autorità amministrative indipendenti non è rimessa a scelte discrezionali, bensì è regolata da norme imperative poste a tutela della legalità dell’azione pubblica.

Per un certo periodo, alcuni TAR – e in particolare il TAR Liguria – hanno tentato di neutralizzare il problema, richiamando impropriamente la riforma Cartabia e l’art. 182 c.p.c., come se il processo amministrativo fosse una mera variante del rito civile. In quelle decisioni si è arrivati a ritenere sanabile una procura radicalmente nulla, trasformando un vizio genetico in una irregolarità formale. È proprio questa deriva che la Plenaria n. 11/2025 ha inteso arrestare.

Il messaggio è inequivoco: nel giudizio amministrativo non esiste alcun potere officioso del giudice di “aggiustare” la rappresentanza processuale delle parti. Se la procura è invalida al momento dell’introduzione del ricorso, il processo nasce viziato e tale vizio è insanabile. Ogni diversa soluzione finirebbe per alterare l’equilibrio tra le parti e per attribuire all’amministrazione ricorrente un privilegio processuale che l’ordinamento non contempla.

Le conseguenze sono tutt’altro che teoriche. Molti dei ricorsi promossi dall’AGCM contro le proroghe delle concessioni demaniali si fondano su atti introduttivi che, alla luce della Plenaria, appaiono affetti da un difetto originario di valida rappresentanza. Ciò comporta l’inammissibilità del ricorso, con effetti potenzialmente demolitori su un contenzioso che, per anni, è stato condotto dando per scontata una sanatoria che oggi si rivela giuridicamente inesistente.

Ed è qui che si innesta un ultimo, decisivo profilo. La sentenza dell’Adunanza Plenaria non opera in astratto, ma incide direttamente anche sui giudizi ancora pendenti. In tali procedimenti, le parti intimate e controinteressate hanno non solo la facoltà, ma l’interesse giuridicamente qualificato a sollevare tempestivamente l’eccezione di difetto di valida rappresentanza e di nullità della procura alle liti dell’AGCM, trattandosi di vizio attinente alla regolare instaurazione del contraddittorio.

In mancanza di tale eccezione, il giudice potrebbe non essere posto nella condizione di rilevare il vizio; ma una volta dedotto, esso impone una declaratoria di inammissibilità, senza possibilità di rimessione in termini o di sanatoria postuma. La Plenaria n. 11/2025, in questo senso, non è solo una sentenza di diritto processuale: è un monito. Nel processo amministrativo, soprattutto quando in gioco vi sono poteri pubblici e interessi economici rilevanti, la legalità non si presume, si dimostra – a partire dalla procura.