“Due pesi, due misure”: la prelazione riconosciuta agli impianti sciistici mentre ai balneari è negata la continuità. Lo scandalo europeo delle concessioni demaniali

Il sistema italiano delle concessioni demaniali è caratterizzato da una contraddizione clamorosa e iniqua: mentre agli operatori di impianti a fune e sciistici viene riconosciuto il diritto di prelazione a parità di condizioni nel rilascio di nuove concessioni (come sancito dalla L.R. Lazio 59/1983, dalla L.P. Bolzano 1/2006 e dalla L.R. Marche 22 ottobre 2001, n. 22), ai balneari è stato progressivamente negato persino il diritto di insistenza, sotto la pressione della Direttiva Bolkestein.​

Il doppio standard europeo

La Direttiva Bolkestein (2006/123/CE) ha imposto rigidi principi di concorrenza e apertura al mercato che, da quasi due decenni, vengono applicati con severità alle concessioni balneari, mentre il regime più favorevole riservato agli impianti montani rimane quasi intatto.​

Nel 1993, il legislatore italiano aveva introdotto il “diritto di insistenza” per i balneari: il titolare di una concessione balneare vedeva la propria concessione rinnovata automaticamente ogni sei anni. Questo diritto rappresentava una forma di protezione degli investimenti privati realizzati su beni demaniali, simile nel principio a quella oggi riconosciuta agli impianti sciistici.​

Tuttavia, a partire dal 2007, le sentenze della CGUE (in particolare il caso Promoimpresa 2016) hanno stabilito che la proroga automatica delle concessioni balneari contrasta con l’articolo 49 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, che garantisce libertà di stabilimento e vieta restrizioni discriminatorie. L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (2021) ha ribadito questa interpretazione, dichiarando illegittime tutte le proroghe automatiche.​

La sentenza CGUE del 2024 e il nuovo corso

Con la sentenza “Società Italiana Imprese Balneari” del 11 luglio 2024 (causa C-598/22), la Corte di Giustizia ha confermato che l’art. 49 del Codice della Navigazione italiano, che prevedeva l’incameramento automatico delle opere non amovibili allo Stato alla scadenza della concessione senza indennizzo, è sproporzionato e lesivo. La sentenza ha sottolineato come ciò costituisca una restrizione eccedente quanto necessario al conseguimento degli obiettivi europei.​

Sebbene il giugno 2025 abbia visto l’ordinanza della Corte UE escludere alcune concessioni balneari antecedenti al 28 dicembre 2009 dall’applicazione della Bolkestein, il danno normativo ai balneari rimane enorme e asimmetrico rispetto al trattamento riservato agli impianti sciistici.​

Impianti sciistici: una protezione rimasta intatta

Diversamente dalle spiagge, i comprensori montani continuano a godere di un regime di prelazione consolidato e legalmente riconosciuto dalle normative regionali.

​Lazio

La L.R. 59/1983, art. 12 rappresenta il modello più esplicito per le stazioni sciistiche laziali. La norma stabilisce che nel rilascio delle concessioni, a parità di condizioni ritenute ammissibili, il concessionario di un impianto a fune ha titolo di prelazione per qualsiasi altro impianto a fune nel territorio di utenza indicato dal piano particolareggiato o da strumenti urbanistici, oppure in mancanza, nella zona interessata dagli impianti. La prelazione si applica a funivie, seggiovie, sciovie e slittovie in servizio pubblico di trasporto di persone. L’ente concedente (sindaco, presidente provincia o giunta regionale, in base alla competenza territoriale) valuta le domande accertando il possesso dei requisiti di idoneità morale, tecnica e finanziaria, e applica il criterio preferenziale.​

Bolzano-Alto Adige

La L.P. 30 gennaio 2006, n. 1 disciplina il trasporto a fune con disposizioni articolate sulla “concorrenza” (Titolo II, Capo III). La norma riconosce più forme di preferenza:​

• Art. 16: Le concessioni di linee che si dipartono dai terminali o dalle vicinanze di linee già esistenti, a parità di soluzioni proposte, sono rilasciate preferibilmente al titolare della linea già in concessione, a condizione che le nuove linee costituiscano continuazione e integrazione del servizio;
• Art. 17: Le concessioni di linee funiviarie parallele, intersecanti o interferenti con altre linee già concesse, a parità di soluzioni proposte, sono rilasciate preferibilmente ai titolari di linee già in concessione;
• Art. 19: Il titolare di una concessione funiviaria è preferito nel rilascio di concessioni di nuove linee che realizzino un “sistema di linee” (insieme funzionale di due o più linee collegate). La durata della concessione raggiunge i 30 anni per linee di prima e seconda categoria, con possibilità di rinnovo;​
• Art. 7, co. 5: Al titolare della concessione dell’impianto di risalita è riconosciuto il diritto di preferenza in caso di domanda di apprestamento di un’area sciabile attrezzata, a condizione che tale area sia servita dagli impianti di risalita della concessione.​

In caso di decadenza della concessione per inadempienze (art. 11, co. 2-3), gli enti pubblici locali o consorzi e imprese private a partecipazione pubblica hanno 60 giorni per chiedere il rilascio della nuova concessione; trascorso tale termine, chiunque può richiederla.​

Abruzzo

La L.R. 9 settembre 1983, n. 61 prevede anch’essa prelazione per il concessionario di un impianto di trasporto a fune. Inoltre, la L.R. 24 marzo 2003, n. 6 (modifiche della L.R. 1983) specifica che il diritto di prelazione può essere esercitato a condizione che la soluzione prospettata preveda impianti di categoria e tipologia non inferiore a quella originaria, stabilendo così un vincolo qualitativo sulla prelazione.

Persino IL TAR Lombardia (sentenza 2106/2019) ha stabilito che una clausola di prelazione in favore del concessionario uscente rappresenta un “equo contemperamento fra il principio dell’evidenza pubblica e l’esigenza di continuità gestionale”, conforme ai principi europei di concorrenza e proporzionalità.

​Marche

La L.R. Marche 22 ottobre 2001, n. 22 (“Disciplina degli impianti di trasporto a fune in servizio pubblico, delle piste da sci e dei sistemi di innevamento programmato”) disciplina esplicitamente il rinnovo preferenziale all’articolo 10.​

Art. 10 (Rinnovo della concessione)

Comma 1: “Alla scadenza della concessione, il concessionario ha titolo preferenziale per il rinnovo della stessa. A tal fine, almeno sei mesi prima della sua scadenza, il concessionario può proporre all’ente concedente domanda di rinnovo e contestualmente proporre modifiche alle caratteristiche dell’impianto“.​

Comma 2: “L’ente concedente dispone il rinnovo della concessione, determinando l’eventuale riclassificazione dell’impianto, e fissa la nuova durata della stessa e il termine per l’esecuzione delle eventuali opere“.​

La norma marchigiana presenta elementi di continuità gestionale molto forti:

1. Titolo preferenziale: Il concessionario uscente ha diritto prioritario al rinnovo, non semplice prelazione post-gara come in Lazio o Bolzano;​
2. Termini procedurali: Richiesta almeno 6 mesi prima della scadenza, con possibilità di proporre modifiche tecniche (riclassificazione impianto);​
3. Automaticità relativa: L’ente concedente “dispone il rinnovo” senza obbligo di gara pubblica preliminare, qualora la domanda sia regolare;​
4. Durata: Normalmente pari alla “vita tecnica dell’impianto”, come stabilito nell’art. 5 comma 5 della stessa legge.

Il paradosso del trattamento differenziato

La situazione genera due inaccettabili conseguenze:

1. I balneari, gestori di imprese che rappresentano un settore economico fondamentale per il turismo italiano e che hanno investito massicciamente in strutture (spogliatoi, docce, bar, lettini, attrezzature), si vedono costretti a gare aperte dopo decenni di gestione continua, senza protezione contrattuale e con il rischio di perdere le opere realizzate senza indennizzo;​
2. Gli operatori di impianti sciistici, che godono di concorrenza più contenuta per ragioni geografiche naturali, mantengono un diritto di prelazione che consente loro di consolidare la loro posizione di mercato.​

​L’Italia non ha mai armonizzato il trattamento delle concessioni demaniali a finalità turistico-ricreative. Mentre le balneari sono state “sacrificate” sull’altare della Bolkestein, le concessioni di impianti a fune hanno ricevuto una protezione legislativa esplicita, rimanendo escluse da pressioni normative equivalenti.

Questioni di legittimità costituzionale

Questa disparità di trattamento solleva serie questioni di eguaglianza sostanziale (articolo 3 della Costituzione italiana). Entrambi i settori riguardano concessioni di beni demaniali a finalità turistico-ricreative, dove gli operatori economici realizzano significativi investimenti privati su terreni pubblici. Tuttavia:

• I balneari vengono sottoposti a gare aperte e continue, senza diritto di prelazione;
• Gli operatori montani conservano il diritto di prelazione.​

Conclusione: una riforma doverosa

La normativa vigente genera una palese iniquità tra settori economici che operano in condizioni sostanzialmente analoghe. Mentre la sentenza TAR Lombardia ha sancito che la prelazione rappresenta un contemperamento legittimo tra concorrenza e continuità gestionale, il legislatore italiano dovrebbe estendere questa protezione anche ai balneari, allineandosi a una maggiore coerenza e giustizia distributiva nel trattamento delle concessioni demaniali turistiche.​

In alternativa, se l’Unione Europea intende mantenere rigorosamente la Bolkestein, essa dovrebbe essere applicata uniformemente a tutti i settori demaniali a finalità ricreativa, inclusi gli impianti sciistici, eliminando questo scandaloso doppio standard che avvantaggia alcuni operatori a danno di altri.