Concessioni, gare subito? Il Consiglio di Stato lascia spazio alle proroghe fino al 2027

Negli ultimi mesi molti Comuni – in particolare in Liguria – stanno avviando con grande rapidità le procedure di gara per il rilascio delle concessioni demaniali marittime, ritenendo ormai definitivamente chiusa la stagione delle proroghe. Questa impostazione viene spesso giustificata richiamando alcune decisioni dei TAR che affermano la cessazione delle concessioni al 31 dicembre 2023 e la conseguente necessità di bandire immediatamente le gare previste dalla direttiva Bolkestein. Tuttavia, una lettura più attenta della giurisprudenza recente mostra che il quadro è molto più articolato di quanto venga spesso rappresentato nel dibattito pubblico.

Alcune pronunce del Consiglio di Stato aprono spazi interpretativi che rendono discutibile l’avvio immediato delle gare senza una fase transitoria adeguata, soprattutto in presenza di provvedimenti amministrativi che prevedono proroghe tecniche o regimi temporanei fino al 2027 o al 2028. Il punto centrale è che la giurisprudenza amministrativa, pur censurando le proroghe automatiche generalizzate previste dalla normativa nazionale, non ha affermato che ogni forma di proroga o regime transitorio sia impossibile.

Un esempio significativo arriva dalla sentenza n. 2368 del 2025 del Consiglio di Stato, relativa al Comune di Ventotene, in cui l’amministrazione ha disposto una proroga generalizzata delle concessioni fino al 30 settembre 2027, con possibile estensione al 2028 per l’avvio delle procedure comparative. Il Consiglio di Stato ha dichiarato improcedibile l’appello per sopravvenuta carenza di interesse, lasciando pienamente operativa la proroga comunale senza entrare nel merito della legittimità UE. Questo passaggio dimostra che le proroghe motivate a livello locale possono essere strumenti amministrativi legittimi nella fase di transizione verso le gare.

Lo stesso orientamento emerge anche da alcune importanti decisioni del 2024 del Consiglio di Stato, in particolare Sezione VII, sentenze n. 4479/2024, n. 4480/2024 e n. 4481/2024, che hanno ribadito l’illegittimità delle proroghe automatiche generalizzate ma hanno chiarito che le amministrazioni possono adottare misure transitorie e proroghe tecniche strettamente funzionali all’organizzazione delle procedure di gara, garantendo continuità economica e servizi turistici.

A questo quadro si aggiunge ora un elemento normativo recente: con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del decreto-legge 11 marzo 2026 n. 32, è stato introdotto l’obbligo di predisporre un bando tipo nazionale per l’assegnazione delle concessioni demaniali. Il Ministero delle Infrastrutture dovrà sottoporre alla Conferenza Unificata lo schema di bando tipo entro trenta giorni dall’entrata in vigore del decreto, definendo in modo uniforme criteri di selezione, punteggi, valorizzazione degli investimenti dei concessionari uscenti e riconoscimento degli eventuali indennizzi.

Questa novità rende prudente evitare procedure comunali anticipate: bandi emanati prima dello schema nazionale potrebbero essere impugnati per violazione dei principi di uniformità, imparzialità e buon andamento, con rischi concreti di annullamento.

Nonostante questo quadro giurisprudenziale e normativo complesso, alcune amministrazioni locali, soprattutto in Liguria hanno o stanno comunque avviando le gare sostenendo che le concessioni sono scadute nel 2023. Tale impostazione si basa sulle recenti pronunce del TAR Liguria sui ricorsi promossi dall’AGCM, con cui il Tribunale ha dichiarato cessati gli effetti delle proroghe comunali in specifici contenziosi, ma queste decisioni non esauriscono il quadro giuridico generale, lasciando aperta la possibilità di misure transitorie e proroghe motivate.

Uno dei nodi principali riguarda la cosiddetta scarsità della risorsa naturale: l’obbligo di procedure competitive scatta solo quando la disponibilità delle concessioni è limitata e la risorsa risulta effettivamente scarsa. In Italia, la mappatura ufficiale delle coste è incompleta, e molti Comuni avviano gare senza verificarne la scarsità, come previsto dalle sentenze della Cgue, aumentando il rischio di contenzioso.

Anche gli indennizzi e il riconoscimento degli investimenti effettuati dai concessionari uscenti rappresentano un punto critico: la normativa più recente prevede che vengano considerati gli investimenti non ancora ammortizzati e quelli realizzati negli ultimi anni, con il rischio di impugnazioni se tali elementi non vengono correttamente valorizzati nei bandi.

L’idea che la questione delle concessioni balneari sia definitivamente chiusa appare quindi una semplificazione: le pronunce più recenti del Consiglio di Stato confermano la possibilità di proroghe tecniche motivate, come dimostrato dalla sentenza n. 2368/2025.

Resta infine un passaggio decisivo: il 12 maggio le Sezioni Unite della Corte di Cassazione dovranno pronunciarsi sulla legittimità dell’Adunanza plenaria n. 17 del 2021 del Consiglio di Stato. Se le Sezioni Unite annulleranno quella pronuncia per eccesso di potere giurisdizionale, si aprirà uno scenario completamente nuovo. La decisione del 12 maggio potrebbe dunque rappresentare la vera parola definitiva sul contenzioso delle concessioni demaniali in Italia.