La sentenza 8266/2025 del 24 ottobre 2025 della VII Sezione del Consiglio di Stato (Pres. Lipari, Est. Di Carlo) sulle Terme di Punta Marina mette al centro una distinzione netta: da un lato la concessione di un bene demaniale, qualificata come contratto attivo di valorizzazione patrimoniale; dall’altro le concessioni di lavori o di servizi, disciplinate dalla direttiva 2014/23/UE e dal Codice dei contratti pubblici. Proprio da questa diversa natura giuridica discende, secondo il Consiglio di Stato, l’impossibilità di applicare alla concessione di un bene demaniale le regole sulle modifiche in corso di esecuzione previste dagli artt. 43 della direttiva 2014/23/UE e 175 d.lgs. 50/2016.
Per il Consiglio di Stato, la concessione di un bene demaniale è un contratto in cui l’amministrazione mette un bene pubblico a disposizione di un privato, che lo utilizza (anche a fini imprenditoriali) pagando un canone: il corrispettivo fluisce verso la PA, quindi è un “contratto attivo”. L’oggetto principale del rapporto è il bene (l’area demaniale, gli immobili, le strutture), non l’affidamento di un servizio di interesse pubblico alla collettività secondo uno schema organizzato dalla PA.
Da ciò deriva che il regime giuridico di riferimento è quello del diritto nazionale sui beni pubblici (artt. 823 ss. c.c., codice della navigazione, d.lgs. 42/2004, ecc.), integrato solo dai principi generali dell’Unione (concorrenza, trasparenza, parità di trattamento, direttiva 2006/123/CE), ma non dalle norme speciali del Codice dei contratti sui “contratti passivi”. Per questo la sentenza precisa che, su concessioni come quella di Punta Marina, non si applicano automaticamente le regole di modifica previste per le concessioni di lavori/servizi.
La concessione di lavori o di servizi, nella logica della direttiva 2014/23/UE, è un contratto con cui la PA affida a un operatore economico la realizzazione e gestione di lavori o la gestione di servizi di interesse pubblico, trasferendogli il rischio operativo e remunerandolo tramite il diritto di gestire il servizio (eventualmente con un prezzo). Qui l’oggetto principale non è la mera disponibilità di un bene, ma l’organizzazione e la gestione di un’attività di servizio alla collettività, con equilibrio economico‑finanziario protetto anche attraverso la disciplina delle modifiche in corso di esecuzione (art. 43 direttiva 2014/23; art. 175 d.lgs. 50/2016).
Per questo tipo di concessioni, il Codice dei contratti pubblici e la direttiva 2014/23/UE stabiliscono in modo dettagliato quando si possono modificare durata, oggetto, corrispettivi, proprio perché la concessione è lo strumento di organizzazione di un servizio pubblico e il concessionario ha impostato investimenti sulla base di un piano economico-finanziario regolato. È in questo contesto che ha senso parlare di “modifica non sostanziale”, di “circostanze imprevedibili” e di tutela dell’equilibrio economico-finanziario protetto dall’art. 175 d.lgs. 50/2016.
Il Consiglio di Stato afferma che la concessione di Punta Marina è una mera concessione di bene demaniale, non una concessione di lavori o di servizi: non c’è un servizio pubblico formalmente affidato con trasferimento di rischio operativo “tipico” ai sensi della direttiva 2014/23, ma solo l’uso di un bene demaniale per attività imprenditoriale del concessionario. Proprio per questa qualificazione, la Corte dice che non si può “importare” sull’istituto delle concessioni di beni la disciplina delle modifiche prevista per le concessioni di lavori/servizi, e quindi non si applicano alla fattispecie gli artt. 43 direttiva 2014/23/UE e 175 d.lgs. 50/2016.
La conseguenza è duplice: da un lato, le eventuali modifiche della concessione di bene demaniale restano disciplinate dalle norme interne (qui, in particolare, l’art. 24 d.P.R. 328/1952), dall’altro lato non esiste un “diritto” del concessionario a vedersi prolungata la durata in funzione del riequilibrio dell’investimento come nelle concessioni di lavori/servizi. Pertanto, il tentativo di legare un grande pacchetto di nuove opere a un’estensione della durata fino al 2062 viene letto come uso distorto dello schema concessorio per ottenere una proroga di fatto, in contrasto con i principi di concorrenza e con il diritto degli altri operatori a partecipare a una nuova gara alla scadenza naturale del titolo.
Effetto concreto nel caso Punta Marina
Nel caso specifico, la società cercava di far valere gli argomenti tipici delle concessioni di servizi/lavori: nuove opere rilevanti, necessità di ammortizzare l’investimento, richiesta di estendere il termine per riequilibrio economico-finanziario. Il Consiglio di Stato risponde che questo schema non è applicabile, perché il rapporto non è qualificabile come concessione di lavori o servizi ai sensi della direttiva 2014/23, ma come semplice concessione di bene, regolata dal diritto nazionale e dai soli principi UE, senza il “paracadute” degli artt. 43 e 175.
In pratica, l’ampliamento proposto viene qualificato come variazione che altera in modo sostanziale oggetto, usi e durata del titolo e che, proprio perché finalizzata a ottenere un allungamento del termine, non può essere ammessa in via di variante, ma al più considerata dall’amministrazione in sede di nuova gara alla scadenza della concessione. Questo è il cuore della distinzione: concessione di beni = contratto attivo patrimoniale, fuori dal Codice contratti e dalle norme sulle modifiche ex art. 43/175; concessione di lavori/servizi = strumento di organizzazione di un servizio pubblico, pienamente soggetto alla direttiva 2014/23/UE e al d.lgs. 50/2016.
In conclusione, le concessioni demaniali marittime (tutte, non solo ante 2010) sono concessioni di beni pubblici che sono fuori dal codice dei contratti pubblici e sono assoggettate solo al diritto nazionale e quindi al codice della navigazione.
