Bolkestein e concessioni balneari: la forzatura sulle ante 2010 che nessuno vuole più ammettere

Di News Balneari

Il vero nodo della vicenda Bolkestein non è nelle proroghe né nelle leggi più recenti, ma molto più indietro nel tempo. È nell’aver esteso una direttiva europea, per sua natura non retroattiva, a concessioni demaniali formatesi quando quella direttiva non esisteva nemmeno nell’ordinamento italiano. È da qui che nasce una forzatura giuridica che ancora oggi si tenta di presentare come un “obbligo europeo”.

Prima del recepimento della direttiva 2006/123/CE, avvenuto solo nel dicembre 2009, la cosiddetta Bolkestein non produceva alcun effetto nell’ordinamento interno. Anche dopo il recepimento, la direttiva non è mai stata self-executing, né tanto meno idonea a travolgere rapporti concessori già perfezionati. Applicarla alle concessioni balneari ante 2010 significa violare principi fondamentali del diritto europeo e nazionale: certezza del diritto, tutela dell’affidamento legittimo, irretroattività delle norme sfavorevoli.

Questa realtà giuridica non era affatto ignota. Lo dimostra l’ordinanza n. 3936 del 2015 del Consiglio di Stato, con cui la Sezione VI rimette alla Corte di Giustizia UE numerosi quesiti proprio sulla natura delle concessioni balneari e sull’applicabilità della direttiva. In quell’atto il Consiglio di Stato non disapplica alcuna norma nazionale, non afferma l’obbligo automatico di gara e, soprattutto, richiama espressamente il tema decisivo della scarsità della risorsa, presupposto indefettibile dell’art. 12 della direttiva. Se l’obbligo di gara fosse stato chiaro e immediato, il rinvio pregiudiziale non sarebbe mai stato necessario.

Nel 2015 il Consiglio di Stato era guidato da magistrati di primissimo piano, perfettamente consapevoli dei limiti della disapplicazione e dell’impossibilità di colpire retroattivamente le concessioni. La cautela mostrata allora non era incertezza, ma consapevolezza istituzionale: si sapeva che l’estensione della Bolkestein alle concessioni ante 2010 era giuridicamente fragile e potenzialmente illegittima.

Il cambio di passo arriva solo nel 2018, con la sentenza n. 873 del Consiglio di Stato. Una decisione che disapplica l’art. 24, comma 3-septies del d.l. 113/2016 e afferma l’obbligo di gara in modo perentorio, senza però rimettere la questione all’Adunanza Plenaria e senza distinguere tra concessioni anteriori e successive al recepimento della direttiva. È in quel momento che il problema dell’ante 2010 viene di fatto rimosso, come se non fosse mai esistito.

Eppure la giurisprudenza europea è costante: le direttive non producono effetti retroattivi e non possono ledere situazioni giuridiche consolidate. Questo principio vale in tutti i settori del diritto dell’Unione, tranne – curiosamente – quando si parla di concessioni balneari. Qui si è costruita un’eccezione mai dichiarata, mai argomentata, necessaria solo a sostenere una linea politica già decisa.

L’ante 2010 è diventato così il grande rimosso del dibattito. Non perché sia giuridicamente irrilevante, ma perché riconoscerlo significherebbe ammettere che l’intero impianto delle gare generalizzate poggia su una forzatura originaria. Per questo si parla genericamente di “Europa che ce lo chiede”, evitando di affrontare i veri nodi: l’assenza di una verifica seria della scarsità della risorsa, la natura delle concessioni come beni e non servizi, e soprattutto l’impossibilità di applicare retroattivamente una direttiva.

La Bolkestein, in sé, non impone nulla di ciò che oggi viene presentato come inevitabile. È l’uso che se ne è fatto a costituire il problema. Finché non si avrà il coraggio di affrontare apertamente la questione delle concessioni balneari ante 2010, il dibattito resterà viziato da una narrazione che confonde una scelta politica con un obbligo giuridico.